RO
2014

nr. 16

Raportul special

Eficacitatea demersurilor
de combinare a
finanțărilor acordate prin
intermediul facilităților
regionale de investiții cu
creditele acordate de
instituțiile financiare în
scopul sprijinirii politicilor
externe ale UE

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2014

ISBN 978-92-9207-059-5 (epub)

ISBN 978-92-9207-057-1 (versiune tipărită)

doi:10.2865/9169

© Uniunea Europeană, 2014

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•  un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)  Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•  pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Abonamente:

•  de la agenții de vânzări ai Oficiului pentru Publicații al Uniunii Europene (http://publications.europa.eu/others/agents/index_ro.htm).

Cuprins

Glosar și abrevieri

Sinteză

Introducere

Beneficiile potențiale pe care le oferă combinarea finanțărilor acordate pentru cooperare externă cu creditele

Mecanismele de combinare puse la dispoziție de UE

Sfera și abordarea auditului

Observații

Facilitățile regionale de investiții au fost constituite în mod adecvat, dar gestionarea lor de către Comisie continuă să fie afectată de deficiențe

Modul în care au fost constituite facilitățile regionale de investiții este satisfăcător, iar cadrul procedural și de reglementare este în curs de ameliorare

Selecția proiectelor duce la finanțarea unor proiecte adecvate, însă evaluarea Comisiei nu pune suficient accentul pe valoarea adăugată pe care ar aduce-o o eventuală finanțare și nici pe valoarea finanțării acordate de UE

Comisia efectuează plăți în avans care sunt în cuantum nejustificat de ridicat

În cazul subfacilităților, criteriile pentru acordarea subcreditelor au fost vagi sau formulate în termeni generali

S-au înregistrat variații în ceea ce privește gradul în care Comisia a asigurat o monitorizare a implementării finanțărilor acordate

Beneficiile preconizate pe care ar trebui să le ofere combinarea finanțărilor și a creditelor nu au fost realizate pe deplin până în prezent

Necesitatea existenței unei finanțări nerambursabile pentru a permite contractarea împrumutului a putut fi demonstrată doar în cazul a jumătate dintre proiectele examinate

Potențialul de implicare a Comisiei în procesul de formulare a politicilor și de exercitare a unei influențe asupra modului în care erau concepute și gestionate proiectele nu a fost exploatat la maximum

Mecanismele de combinare au intensificat coordonarea între donatori, însă, până în prezent, vizibilitatea finanțării acordate de UE a fost limitată

Concluzii și recomandări

Anexa I | — | Repartizarea pe plan mondial a facilităților regionale de investiții
Anexa II | — | Sume angajate, contractate și plătite de către Comisie pentru fiecare facilitate regională de investiții, până la 31.12.2013
Anexa III | — | Numărul de proiecte aprobate aferent fiecărei facilități regionale de investiții în perioada 2007-2013
Anexa IV | — | Contribuțiile efectuate către cele 387 de proiecte aprobate de către facilitățile regionale de investiții în perioada 2007-2013
Anexa V | — | Credite acordate de instituții financiare, pe facilități regionale de investiții, în perioada 2007-2013
Anexa VI | — | Eșantionul de 15 proiecte finanțate de FFI examinate
Anexa VII | — | Eșantionul de 15 proiecte finanțate de FIV examinate
Anexa VIII | — | Eșantionul de audit cuprinzând proiectele ce ilustrează crearea de subfacilități
Anexa IX | — | Proiectele menționate la punctul 42

Răspunsul Comisiei

Glosar și abrevieri

AFD: Agence française de développement

AFD este o instituție publică de finanțare pentru dezvoltare care are drept obiective combaterea sărăciei și favorizarea creșterii economice în țările în curs de dezvoltare și în provinciile franceze de peste mări. Este principala agenție prin care sunt implementate activitățile Franței de cooperare pentru dezvoltare.

AIF: Facilitatea de investiții pentru Asia (Asian Investment Facility)

BEI: Banca Europeană de Investiții

BEI este banca Uniunii Europene. Ea este deținută de statele membre ale Uniunii Europene și reprezintă interesele acestora. BEI lucrează în strânsă colaborare cu alte instituții ale UE în vederea punerii în aplicare a politicii acesteia, prin acordarea de finanțare unor proiecte de investiții.

BERD: Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare

BERD este o bancă de dezvoltare cu capital public, care își are sediul la Londra și care promovează tranziția către economii de piață, deschise, în țările din Europa Centrală și de Est, din Asia Centrală și din sudul și estul Mării Mediterane. Ea oferă finanțare pentru proiecte băncilor, întreprinderilor și sectoarelor industriale, atât pentru proiecte noi, cât și pentru investiții realizate în cadrul unor întreprinderi existente. BERD pune accentul pe sectorul privat, dar colaborează și cu societăți cu capital de stat.

CIBV: Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest

CIF: Facilitatea de investiții pentru Zona Caraibilor (Caribbean Investment Facility)

Credit concesional (sau „preferențial”): Un credit concesional este un credit oferit în condiții care sunt considerabil mai favorabile decât cele obținute în condițiile pieței. FMI calculează nivelul de concesionalitate ca diferența dintre valoarea nominală a creditului și suma valorii actualizate a plăților pe care le va efectua în viitor debitorul în scopul onorării datoriei, exprimată ca procent din valoarea nominală.

Delegație a Uniunii Europene: Uniunea Europeană este reprezentată de 139 de delegații și birouri ale UE amplasate în diverse țări ale lumii. Delegațiile UE fac parte din structura Comisiei Europene, dar servesc interesele întregii UE.

EuropeAid: Direcția Generală Dezvoltare și Cooperare – EuropeAid

FED: Fondul european de dezvoltare

Fondurile europene de dezvoltare reprezintă principalul instrument prin care Uniunea Europeană furnizează ajutor în cadrul cooperării pentru dezvoltare statelor din Africa, Zona Caraibilor și Pacific și țărilor și teritoriilor de peste mări. Acordul de parteneriat semnat la Cotonou la 23 iunie 2000 pentru o perioadă de 20 de ani (denumit „Acordul de la Cotonou”) reprezintă cadrul care definește în prezent relațiile Uniunii Europene cu aceste țări și teritorii. Acest acord se concentrează asupra reducerii și, în cele din urmă, a eradicării sărăciei.

FFI: Fondul fiduciar al UE pentru infrastructura din Africa

FIV: Facilitatea de investiții pentru vecinătate

FMI: Fondul Monetar Internațional

IFCA: Facilitatea de investiții pentru Asia Centrală (Investment Facility for Central Asia)

IFP: Facilitatea de investiții pentru Pacific (Investment Facility for the Pacific)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

KfW este o bancă de promovare din Republica Federală Germania, care își are sediul la Frankfurt. Sucursala axată pe dezvoltare a băncii derulează, în numele guvernului german, activitățile financiare de cooperare pentru dezvoltare ale acestui stat.

LAIF: Facilitatea de investiții pentru America Latină (Latin America Investment Facility)

MRI: Inițiativa de încredere reciprocă (Mutual Reliance Initiative)

Inițiativa de încredere reciprocă reprezintă un cadru oficial creat în 2009 de către AFD, BEI și KfW pentru a spori eficacitatea cofinanțării proiectelor de dezvoltare. Particularitatea principală a acestui mecanism constă în delegarea celei mai mari părți a sarcinilor către finanțatorul coordonator al unei operațiuni date și în recunoașterea reciprocă a procedurilor.

ROM: Monitorizare orientată spre rezultate (Results Oriented Monitoring)

Sistemul ROM este un instrument de evaluare a proiectelor și a programelor, care furnizează recomandări în vederea aducerii unor îmbunătățiri.

Sinteză

I

Mecanismele de combinare asociază diverse finanțări cu credite¹ acordate de instituțiile financiare. Aceste mecanisme oferă donatorilor posibilitatea de a multiplica fondurile pe care le pun la dispoziție în cadrul cooperării externe prin mobilizarea unor credite de la instituții financiare. De asemenea, ele dau ocazia donatorilor de a exercita o influență asupra formulării politicilor și/sau asupra modului în care sunt concepute și gestionate proiectele. În plus, mecanismele de combinare a creditelor cu finanțări nerambursabile pot promova cooperarea între diversele părți implicate în domeniul ajutorului pentru dezvoltare și pot spori vizibilitatea ajutorului acordat.

II

Începând din 2007, Comisia și statele membre au creat opt facilități regionale de investiții, care acoperă întreaga sferă a activităților de cooperare externă desfășurate de Comisie. În decursul perioadei 2007-2013, UE a alocat 2 106 milioane de euro acestor facilități. Instituțiile financiare specializate în domeniul dezvoltării identifică proiectele și formulează cererile de finanțare aferente, care sunt aprobate de organele executive ale facilităților, organe în care sunt reprezentate Comisia, statele membre și alți donatori. Instituțiile financiare sunt cele care contractează, de cele mai multe ori, asistența tehnică și care răspund de monitorizarea proiectelor.

III

Auditul Curții a vizat facilitățile regionale de investiții de la data la care au fost constituite. Curtea a evaluat, în mod special, eficacitatea demersurilor de combinare a finanțărilor acordate prin intermediul facilităților regionale de investiții cu creditele acordate de instituțiile financiare. Auditul s-a axat pe modul de constituire și de gestionare a acestor facilități de investiții și pe măsura în care au fost realizate beneficiile preconizate pe care ar trebui să le ofere combinarea instrumentelor de finanțare. Activitățile de audit au inclus o examinare analitică, interviuri desfășurate cu personalul Comisiei, un sondaj realizat în rândul a 40 de delegații ale UE (la care au răspuns 22 de delegații), vizite de audit efectuate la cele patru instituții financiare principale, precum și o examinare a unui eșantion de 30 de finanțări nerambursabile care au fost acordate unor proiecte.

IV

Curtea concluzionează că demersurile de combinare a finanțărilor acordate prin intermediul facilităților regionale de investiții cu creditele acordate de instituțiile financiare în scopul sprijinirii politicilor externe ale UE au fost, în general, eficace. Modul în care au fost constituite facilitățile regionale de investiții a fost adecvat, dar beneficiile potențiale pe care le-ar putea oferi mecanismele de combinare nu au fost obținute în totalitate din cauza deficiențelor de la nivelul gestionării realizate de către Comisie.

V

Statele membre și Comisia s-au asigurat că facilitățile regionale de investiții au fost constituite într-un mod adecvat, acestea fiind bine instaurate în prezent. Elementul reprezentat de creditare din cadrul finanțării oferite a fost furnizat în principal de patru instituții financiare europene, care aveau responsabilitatea de a identifica investițiile eligibile. Pe parcursul ultimilor șapte ani, aceste instituții au reușit să identifice suficiente proiecte în vederea acordării finanțării disponibile.

VI

Toate cele 30 de proiecte examinate de Curte au fost considerate a fi relevante pentru regiunile și țările în cauză. Cu toate acestea, procesul de aprobare aplicat de Comisie nu era suficient de riguros și, de multe ori, deciziile de atribuire a finanțărilor, la nivel individual, nu erau justificate în mod convingător cu probe. De asemenea, nu există orientări cu privire la criteriile pe care ar trebui să le utilizeze Comisia în procesul său decizional. După aprobarea finanțărilor, se efectuau plăți în avans în cuantum nejustificat de ridicat. Monitorizarea realizată de Comisie nu a asigurat obținerea, în toate cazurile, a valorii adăugate a finanțărilor.

VII

Facilitățile regionale de investiții au pus la dispoziția partenerilor pentru dezvoltare o platformă care a facilitat cooperarea strânsă între aceștia și care a făcut posibilă implementarea unor proiecte de mare anvergură, care, în caz contrar, ar fi fost dificil de finanțat. Justificarea acordării unor finanțări în vederea combinării lor cu credite era clară în anumite cazuri, în special în cazurile în care era necesar să fie întrunite criteriile privind nivelul de concesionalitate. În schimb, acest lucru nu era evident în alte cazuri, de altfel, în aproximativ 50 % din cazurile examinate. Comisia nu a valorificat la maximum potențialul de a exercita o influență pozitivă asupra modului în care erau concepute proiectele sau un impact mai amplu asupra politicii aplicate în sectorul în care a fost furnizat sprijinul. Vizibilitatea sprijinului financiar furnizat de UE a fost deocamdată limitată, deși Comisia a început să ia măsuri în vederea remedierii acestei situații.

VIII

Curtea formulează o serie de recomandări în atenția Comisiei, în vederea creșterii eficacității facilităților regionale de investiții. Recomandările se referă la selecția proiectelor și la aprobarea finanțărilor, la modul de realizare a plăților de fonduri, la monitorizarea implementării acestor finanțări furnizate de UE, precum și la sporirea vizibilității ajutorului UE.

1În afară de credite, există, într-o mai mică măsură, și alte forme de finanțare rambursabilă.

Introducere

Beneficiile potențiale pe care le oferă combinarea finanțărilor acordate pentru cooperare externă cu creditele

01

Mecanismele de combinare asociază diverse finanțări cu credite² acordate de instituțiile financiare. Aceste finanțări pot lua diferite forme, dar, în cazul cooperării UE cu țările în curs de dezvoltare, tipurile cele mai comune de finanțări sunt granturile pentru investiții directe, subvenționarea ratei dobânzii, programele de asistență tehnică și schemele de garantare a creditelor.

02

Obiectivul principal al mecanismelor de combinare este de a produce un efect de multiplicare a fondurilor alocate cooperării externe prin mobilizarea unor credite de la instituții financiare. Demersul de combinare vizează în special să ofere o soluție în cazul unor situații de investiție considerate suboptime, atunci când sunt implicate activități sau o infrastructură care sunt viabile, dar care nu reușesc să atragă o finanțare suficientă din sursele disponibile pe piață. Principalele cauze care explică de ce anumite proiecte nu pot atrage investitori la ratele practicate în mod curent pe piață sunt următoarele:

a)proiectele în cauză nu sunt suficient de profitabile, cu toate că prezintă beneficii economice, de mediu și/sau sociale ridicate;

b)proiectele au un profil de risc excesiv;

c)proiectele sunt situate în țări cu un grad ridicat de îndatorare, care fac obiectul cerințelor impuse de Fondul Monetar Internațional (FMI) referitor la împrumuturi (a se vedea caseta 1).

03

Alături de mobilizarea unor credite din partea instituțiilor financiare, demersul de combinare oferă donatorilor de fonduri posibilitatea de a fi implicați în formularea politicilor sau de a exercita o influență asupra modului în care sunt concepute și gestionate proiectele. Această implicare poate consta, de exemplu, în reducerea externalităților negative ale proiectelor, precum efectele sociale sau de mediu negative, sau în punerea la dispoziție a unor fonduri suplimentare pentru atingerea unor obiective specifice asociate proiectelor în cauză, cum ar fi dezvoltarea capacității administrative sau a capacității tehnice.

  Caseta 1

Cerințele impuse de FMI pentru împrumuturile pe care le contractează țările cu un grad ridicat de îndatorare

FMI prevede că țările cu un grad ridicat de îndatorare pot contracta doar împrumuturi cu termeni care sunt considerabil mai favorabili decât termenii împrumuturilor obținute în condițiile pieței. Astfel de împrumuturi sunt cunoscute drept credite preferențiale (sau „credite concesionale”). În țările cu un grad ridicat de îndatorare, FMI prevede ca nivelul de concesionalitate (elementul nerambursabil) să fie de cel puțin 35 %.

04

Recurgerea la combinarea instrumentelor de finanțare poate aduce și alte beneficii posibile, cu un caracter mai general:

(a)promovează cooperarea între diversele părți implicate în domeniul ajutorului pentru dezvoltare. Mecanismele de combinare sunt create în special în parteneriat cu instituții financiare europene și, prin urmare, beneficiază de experiența și de cunoștințele specifice ale acestora. O cooperare mai strânsă poate duce, de asemenea, la o mai mare transparență, la economii de scară și la reducerea costurilor tranzacțiilor pentru țările partenere. Nu în ultimul rând, combinarea instrumentelor permite implementarea unor proiecte care sunt de o amploare prea mare pentru a fi finanțate de către un singur donator sau de către o singură instituție financiară;

(b)sporește conștientizarea de către beneficiari și de către publicul larg a faptului că investițiile au fost finanțate cu sprijinul donatorilor. Combinarea intervențiilor finanțate de diverși donatori și de instituții financiare constituie o modalitate de a obține masa critică necesară pentru a putea conferi vizibilitate ajutorului.

Mecanismele de combinare puse la dispoziție de UE

05

Comisia acordă deja de mult timp subvenții pentru rata dobânzii. Cu toate acestea, mai recent, Comisia și statele membre au creat mecanisme specializate care accelerează utilizarea exercițiului de combinare. Începând din 2007, Comisia a înființat opt facilități regionale de investiții, care acoperă întreaga sferă a activităților de cooperare externă desfășurate de Comisie (a se vedea anexa I). Ele combină finanțările acordate din partea fondurilor europene de dezvoltare (FED) și din partea bugetului general al UE cu credite, oferite, în special, de instituții financiare europene specializate în domeniul dezvoltării. În anumite cazuri, sunt implicate și contribuții directe realizate de statele membre ale UE.

06

Facilitățile regionale de investiții au o structură cu trei niveluri de guvernanță³:

(a)un organ strategic⁴, care are sarcina de a stabili strategia generală a facilității de finanțare;

(b)un organ executiv⁵, constituit din Comisie, statele membre și alți donatori, care este responsabil de aprobarea diferitelor finanțări individuale acordate;

(c)un organ tehnic⁶, constituit din instituțiile financiare și Comisie, care stabilește o „rezervă” comună de proiecte și este responsabil de selectarea proiectelor ce urmează să fie prezentate organului executiv.

07

Instituțiile financiare sunt cele care au sarcina de a propune proiecte, în urma consultărilor cu țara sau țările partenere cărora li se adresează facilitatea de investiții⁷. Dezvoltarea „rezervei” de proiecte este dirijată de instituțiile financiare. Acestea identifică și selectează proiectele pe baza propriilor criterii de evaluare financiară și formulează cererea de finanțare, precizând tipul de asistență (grant) solicitat și cuantumul acesteia. Procesul de concepere a proiectelor implică o colaborare cu Comisia, în special în cadrul organelor tehnice, precum și la nivelul delegațiilor UE. Instituția financiară care joacă rolul de lider sau coordonator pentru un anumit proiect monitorizează implementarea acestuia și raportează cu privire la progresele înregistrate. Instituția financiară care îndeplinește acest rol are dreptul de a percepe un comision pentru gestionarea implementării proiectului.

08

Fondul fiduciar al UE pentru infrastructura din Africa (FFI) este singura facilitate regională de investiții care funcționează ca un fond. Funcția de trezorier pentru acest fond este îndeplinită de Banca Europeană de Investiții (BEI). În ceea ce privește celelalte facilități regionale de investiții, în majoritatea cazurilor, Comisia canalizează finanțările către beneficiarii finali prin intermediul instituției financiare coordonatoare. Beneficiarii sunt, la rândul lor, responsabili ei înșiși de atribuirea și de gestionarea contractelor subiacente. Cu toate acestea, instituțiilor financiare le revine sarcina de implementare a asistenței tehnice și de monitorizare a implementării proiectelor care beneficiază de mecanismele de combinare. Facilitățile de investiții regionale dispun fiecare de câte un secretariat care are rolul de a furniza sprijin organelor executive. Secretariatele sunt găzduite de Comisie⁸, cu excepția FFI, al cărui secretariat își desfășoară activitatea în cadrul BEI.

09

UE pune la dispoziție și alte mecanisme de combinare. Principalul exemplu este facilitatea de investiții creată în 2003 în temeiul Acordului de la Cotonou pentru o perioadă de 20 de ani. Alte exemple de mecanisme de combinare care nu intră în sfera facilităților regionale de investiții sunt Facilitatea euro-mediteraneeană de investiții și parteneriat (FEMIP) și Fondul mondial pentru eficiență energetică și energii regenerabile (Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund – GEEREF).

10

Suma alocată de UE facilităților regionale de investiții pentru perioada 2007-2013 s-a ridicat la 2 106 milioane de euro (a se vedea anexa II). Până la sfârșitul anului 2013, Comisia efectuase deja plata a 1 205 milioane de euro. Organele executive ale facilităților regionale de investiții aprobaseră un număr total de 387 de proiecte (a se vedea anexa III), finanțările care fuseseră acordate pentru acestea ridicându-se la o valoare totală de 2 346 de milioane de euro (a se vedea anexa IV). Aceste finanțări erau însoțite de credite care fuseseră acordate pentru o valoare totală de 22 152 de milioane de euro. Până în prezent, rata de nerambursare a împrumuturilor respective a fost zero.

11

Proiectele care au beneficiat de sprijin sunt, în marea lor majoritate, proiecte de investiții publice. Sectoarele vizate variază de la o facilitate de investiții la alta, dar sectorul transporturilor și cel al energiei primesc cea mai mare parte din finanțare⁹. Proiectele variază între proiecte relativ minore, care pornesc de la 0,3 milioane de euro, și proiecte cu valori mai mari de 1 000 de milioane de euro. În majoritatea cazurilor, sunt implicate mai multe instituții financiare. În unele cazuri, facilitățile regionale de investiții nu alocă fonduri unui singur proiect de investiții, ci transferă fondurile unei alte facilități sau unui alt fond. În cazurile în care există astfel de facilități subordonate (subfacilități), instituțiile financiare sunt responsabile de selectarea și finanțarea unor subacțiuni, în care sunt implicați parteneri finanțatori locali.

12

Cele patru instituții financiare principale¹⁰ care au fost implicate încă de la început în facilitățile regionale de investiții sunt BEI, Banca Europeană pentru Reconstrucție și Dezvoltare (BERD), Agence Française de Développement (AFD) și Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). În anexa V se oferă o imagine de ansamblu a sumelor aferente creditelor aprobate de aceste instituții în decursul perioadei 2007-2013 pentru 387 de proiecte care au beneficiat de sprijin din partea acestor facilități.

13

În decembrie 2012, Comisia a lansat Platforma UE de finanțare mixtă a cooperării externe cu scopul de a examina modalitățile de îmbunătățire a calității și a eficienței facilităților regionale de investiții. Procesul este încă în curs de desfășurare și se preconizează că se va concretiza într-un set de recomandări și de orientări referitoare la modalitățile de utilizare a mecanismelor de combinare în cadrul cooperării externe, precum și la modalitățile de mobilizare a unor resurse publice și private suplimentare, astfel încât să se sporească impactul cooperării externe și al politicii de dezvoltare a UE.

2În afară de credite, există, într-o mai mică măsură, și alte forme de finanțare rambursabilă.

3Cadrul de investiții pentru Balcanii de Vest (CIBV) constituie o excepție, în sensul că este guvernat doar de un comitet director și un grup al finanțatorilor de proiecte.

4Denumit „consiliu strategic” sau „comitet director”.

5Denumit „consiliu executiv” sau „comitet executiv”.

6Denumit „grupul finanțatorilor de proiecte” sau „grupul instituțiilor financiare”.

7În general, cererile de finanțare depuse în cadrul CIBV provin de la țările partenere.

8De către Direcția Generală Dezvoltare și Cooperare – EuropeAid, cu excepția CIBV, al cărui secretariat este asigurat de Direcția Generală Extindere.

9În jur de 55 %.

10Celelalte instituții financiare eligibile sunt: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Banca Africană de Dezvoltare (BAD), Societatea Belgiană de Investiții pentru Țările în curs de Dezvoltare (Belgian Investment Company for Developing Countries – BIO), Banca Caraibiană de Dezvoltare (CDB), Banca de Dezvoltare a Consiliului Europei (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Fondul Finlandez pentru Cooperarea Industrială (Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. – FINNFUND), Banca Interamericană de Dezvoltare (BID, observator în cadrul LAIF), Agenția pentru Dezvoltare din Luxemburg (Luxembourg Development Agency – Lux-Dev), Banca Nordică de Investiții (Nordic Investment Bank – NIB), Grupul Privat pentru Dezvoltarea Infrastructurilor (Private Infrastructure Development Group – PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Sfera și abordarea auditului

14

Curtea a evaluat eficacitatea demersurilor de combinare a finanțărilor acordate prin intermediul facilităților regionale de investiții cu creditele acordate de instituțiile financiare în scopul sprijinirii politicilor externe ale UE. În acest sens, Curtea s-a concentrat pe următoarele două întrebări:

a)Au fost instituite și gestionate în mod adecvat facilitățile regionale de investiții?

b)Utilizarea mecanismelor de combinare a adus beneficiile scontate?

15

Acest audit, primul efectuat de Curte în acest domeniu, a fost desfășurat între lunile mai și decembrie 2013 și a examinat modul în care au funcționat facilitățile regionale de investiții de la crearea lor. Auditul Curții s-a axat pe alocările financiare acordate de UE și pe rolul îndeplinit de Comisie. Activitățile de audit au inclus o examinare analitică, interviuri desfășurate cu personalul Comisiei, un sondaj realizat în rândul a 40 de delegații ale UE¹¹, vizite de audit efectuate la cele patru instituții financiare principale, precum și o examinare detaliată a unui eșantion de proiecte. Eșantionul¹² a cuprins 15 proiecte care au primit finanțări din partea FFI (a se vedea anexa VI) și 15 proiecte care primiseră finanțări din partea Facilității de investiții pentru vecinătate (FIV) (a se vedea anexa VII). Resursele financiare ale acestor două facilități regionale de investiții provin atât de la FED, cât și de la bugetul general al UE. De asemenea, acestor două facilități le corespund peste 70 % din finanțările care au fost aprobate de facilitățile regionale de investiții până la sfârșitul anului 2013. Nu în ultimul rând, ele se numără printre primele facilități de investiții care au fost create și, prin urmare, proiectele finanțate de ele sunt cele mai avansate. Date fiind caracteristicile lor speciale, auditul a inclus, de asemenea, o examinare a opt proiecte care prezintă relevanță pentru crearea subfacilităților (a se vedea punctul 11) pentru finanțarea unor acțiuni care presupun implicarea instituțiilor financiare locale (a se vedea anexa VIII).

1122 dintre aceste delegații ale UE au ales să participe la sondaj.

12Curtea a selectat proiectele în mod aleatoriu, utilizând metoda de eșantionare pe bază de unități monetare.

Observații

Facilitățile regionale de investiții au fost constituite în mod adecvat, dar gestionarea lor de către Comisie continuă să fie afectată de deficiențe

16

Curtea a examinat dacă organizarea generală a facilităților regionale de investiții și cadrul procedural au fost adecvate. Auditul s-a axat, de asemenea, pe procedura de evaluare a cererilor de finanțare, pe justificările care stau la baza selecției proiectelor și pe caracterul adecvat sau nu al tipului de asistență financiară acordată și al valorii acesteia. Nu în ultimul rând, s-a procedat, de asemenea, în cadrul acestui audit, la examinarea implementării granturilor și a monitorizării proiectelor.

Modul în care au fost constituite facilitățile regionale de investiții este satisfăcător, iar cadrul procedural și de reglementare este în curs de ameliorare

17

Crearea a opt facilități regionale de investiții diferite în locul unei singure facilități globale de investiții a fost adecvată deoarece:

(a)facilitățile sunt dotate cu structuri diferite pentru combinarea finanțărilor provenite de la diferiții donatori implicați și pentru canalizarea acestora către proiecte;

(b)finanțarea pe care o pune la dispoziție UE pentru facilitățile de investiții geografice provine de la diferite instrumente financiare, care au temeiuri juridice diferite;

(c)alocarea responsabilităților în cadrul Comisiei și în cadrul instituțiilor financiare este repartizată pe diferite regiuni geografice;

(d)părțile care sunt reprezentate în diversele organe de guvernanță (a se vedea punctul 6) variază de la o regiune geografică la alta.

18

Obiectivele și sectoarele prioritare sunt, în cazul tuturor facilităților regionale de investiții, aliniate la obiectivele generale de politică ale UE. În cazul FIF, doar proiectele cu o dimensiune regională erau eligibile, ceea ce a limitat potențialul de combinare.

19

Regulamentul financiar¹³ a introdus recent norme specifice cu privire la mecanismele de combinare¹⁴. Aceste norme, aplicabile începând cu anul 2014, îmbunătățesc în mod semnificativ cadrul de reglementare prin faptul că definesc concepte și principii, simplifică modalitățile de gestionare utilizate pentru combinarea instrumentelor și oferă un temei juridic pentru utilizarea unor instrumente de finanțare inovatoare. Comisia lucrează în prezent la îmbunătățirea în continuare a cadrului, prin elaborarea de orientări pentru gestionarea facilităților regionale de investiții¹⁵.

20

Deși Comisia a înregistrat unele progrese în acest domeniu, propunerile de proiecte veneau, în general, din partea instituțiilor financiare, Comisia preluând mai degrabă rolul de a reacționa la aceste propuneri și la cererile de finanțare care le urmau decât de a identifica în mod activ operațiuni care ar putea să primească finanțare.

21

Secretariatul FFI este gestionat de BEI (a se vedea punctul 8). În pofida faptului că activitățile secretariatului sunt complet separate de activitățile bancare ale BEI, acest aspect trebuie analizat și necesită o soluționare, având în vedere faptul că BEI este un finanțator de proiecte.

Selecția proiectelor duce la finanțarea unor proiecte adecvate, însă evaluarea Comisiei nu pune suficient accentul pe valoarea adăugată pe care ar aduce-o o eventuală finanțare și nici pe valoarea finanțării acordate de UE

Selectarea proiectelor care ar trebui să beneficieze de asistență financiară

22

Procesul de identificare și de selectare a proiectelor a condus la depunerea unui număr suficient de cereri de finanțare care au permis angajarea în termenele prevăzute a fondurilor alocate. Proiectele care au fost aprobate prezentau relevanță pentru nevoile de dezvoltare ale regiunilor și ale țărilor în cauză.

23

Pentru a solicita o finanțare din partea facilităților regionale de investiții, este necesar ca instituțiile financiare să depună un formular de cerere de finanțare¹⁶. Deși au câștigat în amploare și au devenit mai detaliate de-a lungul timpului, informațiile pe care le furnizau instituțiile financiare înainte de aprobarea finanțării erau formulate în termeni prea generali pentru a permite luarea de decizii în cunoștință de cauză de către organele executive ale facilităților regionale de investiții. Nu se furnizau suficiente date cuantificate referitoare la condițiile de creditare, la concesionalitate (a se vedea caseta 1) și la viabilitate (a se vedea exemplul prezentat în caseta 2). În plus, nu era explicată în mod corespunzător și nici bine structurată sau cuantificată valoarea adăugată care se preconiza că va fi adusă de furnizarea finanțării.

  Caseta 2

Proiect finanțat de FFI – Reabilitarea unor instalații de energie electrică în Benin și în Togo

Proiectul viza construcția și modernizarea liniilor de transport de energie electrică și a unor stații de transformare și avea o valoare totală de 85,7 milioane de euro. Obiectivul său era de a îmbunătăți fiabilitatea și eficiența alimentării cu energie electrică în Benin și în Togo. FFI a acordat o subvenție la rata dobânzii în valoare de 12,25 milioane de euro, ceea ce a permis atingerea unui nivel de concesionalitate de cel puțin 35 %, conform cerințelor FMI (a se vedea caseta 1).

Informații insuficiente furnizate de către instituția financiară

Formularul de cerere de finanțare prezentat de către instituțiile financiare nu include cifre privind viabilitatea economică și financiară a proiectului, nivelul de concesionalitate și concordanța dintre obiectivele vizate de proiect și nevoile țărilor în cauză, chiar dacă toate aceste informații erau disponibile în dosarele aflate în posesia instituției financiare. Mai mult, formularul nu prezenta cu claritate care urma să fie valoarea adăugată preconizată a fi adusă de finanțarea acordată prin FFI. În lipsa acestor informații, Comisia nu a putut efectua o evaluare corespunzătoare a cererii de finanțare.

24

Un motiv care poate să explice caracterul limitat al informațiilor furnizate de instituțiile financiare consta în faptul că proiectele se aflau adesea abia într-o fază preliminară în momentul în care se depuneau cererile de finanțare. Deciziile de a acorda creditele aferente erau luate de instituțiile financiare într-o etapă ulterioară, și anume după studiul de fezabilitate. În consecință, deciziile lor se bazau pe informații de o mai bună calitate și mai detaliate decât cele pe care le deținea Comisia în momentul în care efectua evaluarea cererilor de finanțare.

25

Cu toate că nu dispune de orientări formulate în mod special cu privire la acest aspect, Comisia și-a îmbunătățit în decursul timpului modul în care realizează examinarea cererilor de finanțare. Această examinare continuă să se bazeze însă, în mare parte, pe informațiile prezentate în formularul de cerere de finanțare și, prin urmare, este afectată de limitările prezentate de acestea. În cazul proiectelor analizate de auditori, examinarea cererilor de finanțare nu a acordat suficientă atenție nivelului de concesionalitate, sustenabilității datoriei, cuantumului aferent finanțării sau viabilității economice. Comisia nu a stabilit criterii pentru viabilitatea economică. De altfel, ea nu dispune de norme sau de orientări clare cu privire la ce tip de investiții din domeniul dezvoltării ar trebui să fie finanțate fie prin granturi, fie prin credite, fie printr-o combinație a celor două.

26

Treptat, examinarea Comisiei a implicat din ce în ce mai mult delegațiile UE relevante, acestea fiind consultate la evaluarea cererilor de finanțare. În urma analizei Curții cu privire la proiectele selectate și a interviurilor derulate cu personalul delegațiilor, a reieșit că această implicare este încă insuficientă, în special în timpul fazei de identificare. Numai 59 % din cele 22 de delegații ale UE care au participat la sondajul realizat de Curte au declarat că au fost implicate în procesul de identificare a proiectelor care au beneficiat de mecanisme de combinare. Acest lucru a limitat gradul de asumare de către delegații a responsabilității pentru proiecte. Cu toate acestea, după depunerea de către instituțiile financiare a cererilor de finanțare, Comisia a solicitat delegațiilor, în cea mai mare parte a cazurilor, să își prezinte punctele de vedere cu privire la proiectele selectate din țările de care sunt responsabile.

27

Numărul mediu de zile între includerea în „rezerva” de proiecte și aprobarea finală de către consiliu este de 215 zile în cazul FFI, de 257 de zile în cazul LAIF (Facilitatea de investiții pentru America Latină) și de 290 de zile în cazul FIV¹⁷. În cazul LAIF și al FIV, era necesară, pentru fiecare proiect în parte, aprobarea provizorie și finală atât la nivelul organului tehnic, cât și la cel al consiliului, procedură care consumă mult timp. Această procedură era într-o anumită măsură mai simplă în cazul FFI, pentru care nu erau obligatorii aprobările provizorii¹⁸.

Selectarea tipului de asistență financiară acordată și a valorii aferente acesteia

28

Tipurile de asistență financiară selectate (a se vedea punctul 1) au fost corespunzătoare în raport cu valoarea adăugată pe care intenționau să o aducă. FFI era singura facilitate care acorda subvenții pentru rata dobânzii; celelalte facilități regionale de investiții nu furnizau acest tip de asistență financiară, chiar dacă acest lucru era permis de cadrul lor contractual și de reglementare.

29

11 dintre cele 30 de granturi care au făcut obiectul examinării Curții au avut drept obiectiv să garanteze că creditul avea să îndeplinească nivelul minim de concesionalitate de 35 % impus de FMI (a se vedea caseta 1). În cazul a șapte dintre aceste 11 granturi, Curtea nu a reușit să obțină probe din partea Comisiei sau a instituțiilor financiare, care să arate că nivelul de concesionalitate nu a fost mai mare decât era necesar pentru a satisface cerința stipulată de FMI. Într-unul dintre cazuri, nivelul de concesionalitate a depășit cerința minimă de 35 %, iar Comisia nu a fost informată în acest sens.

30

Nu existau criterii care să fi fost formulate pentru stabilirea sumelor aferente granturilor în acele cazuri în care obiectivul principal a fost altul decât asigurarea îndeplinirii cerințelor impuse de FMI. În cazurile examinate, de multe ori nu s-a putut stabili în mod clar cum a fost decis cuantumul aferent grantului. În plus, Comisia nu a considerat că este necesar să se efectueze o verificare riguroasă a modului în care au fost calculate cuantumurile granturilor solicitate de instituțiile financiare.

31

Teoretic, instituțiile financiare ar putea stabili o rată a dobânzii care să fie mai mare decât cea normală și să îi oblige pe beneficiari să o accepte prin includerea unui ajutor nerambursabil în pachetul financiar. Prin urmare, există riscul ca beneficiile care decurg din acest ajutor nerambursabil să nu fie complet transferate către beneficiar. Deși instituțiile financiare publice care acordă finanțare pentru dezvoltare sunt responsabile de punerea la dispoziție a celor mai adecvate condiții de finanțare, nici Comisia, nici Curtea nu pot exclude faptul că acest risc se poate materializa, întrucât niciuna nu dispune de mijloacele de a examina acest aspect din motive legate de confidențialitatea privind modul în care sunt stabilite ratele dobânzii¹⁹.

Comisia efectuează plăți în avans care sunt în cuantum nejustificat de ridicat

32

După aprobarea finanțărilor și semnarea contractelor de finanțare, s-au efectuat plăți în avans în cuantumuri considerabile. Întrucât Comisia avea disponibile fonduri, acestea au fost transferate, chiar dacă ele nu erau încă necesare. Ritmul de utilizare a acestor fonduri de către beneficiari a fost unul lent, deoarece a fost nevoie de timp pentru a demara proiectele și a contracta lucrările și serviciile necesare, precum și din cauza duratei perioadei de implementare. Prin urmare, fondurile transferate au rămas neutilizate pentru intervale lungi de timp, ceea ce contravine principiilor bunei gestiuni financiare (a se vedea exemplul prezentat în caseta 3). În consecință, rezultatul bugetar nu reflectă activitatea subiacentă efectivă a acestor facilități de investiții.

33

În cazul FFI, Comisia efectuează transferuri către fond și, ulterior, BEI, în calitate de administrator al fondului, efectuează transferul granturilor de la fond către instituția financiară coordonatoare. Comitetul executiv al FFI aprobă finanțările în limita unui cuantum total care nu depășește soldul de numerar aflat la dispoziția fondului. Prin această abordare prudentă, FFI se asigură că va fi în măsură să își îndeplinească angajamentele. Deoarece este nevoie de un anumit interval de timp până la demararea efectivă a implementării proiectului, beneficiarul va începe să efectueze plata sumelor respective abia după trecerea unui număr de ani. Drept urmare, o sumă mare de bani rămâne latentă în contul bancar al fondului timp de mai mulți ani (a se vedea figura).

  Caseta 3

Proiect finanțat prin FIV – Faza a doua a proiectului privind rețeaua feroviară de mare viteză din Tunis

Acest proiect în valoare de 550 de milioane de euro finanțează construcția unor tronsoane prioritare din cadrul a două noi linii ale rețelei feroviare urbane de mare viteză din Tunis. Finanțarea acordată din partea FIV, în cuantum de 28 de milioane de euro, acoperă asistența tehnică furnizată autorității contractante și dirigintelui de șantier.

Plată în avans efectuată în cuantum nejustificat de ridicat din partea FIV

În 2010, Comisia a transferat beneficiarului întreaga valoare aferentă finanțării. În schimb, instituțiile financiare au efectuat plata sumelor aferente creditelor pe care le-au acordat numai în cazurile în care beneficiarul a avut nevoie de fondurile respective. Dat fiind că proiectul s-a confruntat cu întârzieri semnificative legate de implementare, plata primei tranșe din împrumut a avut loc abia în 2013. Din cauza acestor întârzieri, o sumă în valoare de 24,5 milioane de euro din finanțarea acordată de FIV a rămas neutilizată timp de peste trei ani.

Figura

Mișcările de numerar în cadrul FFI

Sursa: Secretariatul FFI.

În cazul subfacilităților, criteriile pentru acordarea subcreditelor au fost vagi sau formulate în termeni generali

34

În cazul celor opt subfacilități (a se vedea punctul 11) care au fost examinate de Curte (a se vedea anexa VIII), nu exista nicio dispoziție care să prevadă că activitățile care urmează să fie finanțate prin subfacilitate ar trebui să fie aprobate ex ante, fiecare în parte, de către Comisie și aceste activități au fost aprobate numai în unul dintre cazuri de către instituția financiară. Totodată, criteriile de selecție a activităților eligibile pentru a beneficia de subcredite erau, în majoritatea cazurilor²⁰, vagi sau formulate în termeni foarte generali, fără nicio mențiune cu privire la sectoarele sau la prioritățile vizate. Prin urmare, Comisia nu putea avea certitudinea că cheltuielile au fost direcționate către prioritățile UE (a se vedea exemplul prezentat în caseta 4).

  Caseta 4

Proiect finanțat de FIV – Facilitatea de finanțare a IMM-urilor

Facilitatea de finanțare a IMM-urilor, care avea de alocat un volum total de 150 de milioane de euro, era constituită din două produse. Unul dintre ele oferea asistență tehnică instituțiilor financiare partenere locale și furniza, pentru portofoliile de credite, o facilitate pentru partajarea riscului înregistrării de pierderi ca urmare a nerambursării acestor credite. Celălalt produs furniza asistență tehnică și credite fără dobândă în scopul reducerii ratelor dobânzilor și al creării unui tampon în vederea partajării riscului înregistrării de pierderi. Finanțarea oferită prin FIV pentru acest proiect s-a ridicat la 15 milioane de euro.

Criterii formulate în termeni generali pentru selecția activităților care să beneficieze de finanțare din partea acestei subfacilități

Formularul de cerere de finanțare completat de instituțiile financiare nu indica în mod clar la ce nivel era necesară aprobarea acestor subcredite. Totodată, nu se preciza, în acest formular, în ce consta responsabilitatea finanțatorului coordonator cu privire la procesul de evaluare și de selecție. Nu se stabilise nicio dispoziție referitoare la procesul de selecție care să prevadă obligația de a se ține seama de prioritățile UE, astfel încât criteriile de eligibilitate permiteau finanțarea investițiilor din toate sectoarele. În plus, cerințele de raportare pentru urmărirea implementării proiectelor nu erau specificate în mod clar.

S-au înregistrat variații în ceea ce privește gradul în care Comisia a asigurat o monitorizare a implementării finanțărilor acordate

35

Responsabilitatea pentru monitorizarea financiară globală a facilităților regionale de investiții le revine secretariatelor acestora. Monitorizarea implementării proiectelor este asigurată chiar de către instituțiile financiare. La nivelul Comisiei, responsabilitatea pentru urmărirea implementării finanțărilor le revine delegațiilor UE. Gradul în care acestea au exercitat activitatea de urmărire a variat de la o delegație la alta, printre cauzele acestor diferențe numărându-se absența unor orientări interne clare (a se vedea punctul 19) și gradul diferit de implicare al diverselor delegații în identificarea proiectelor (a se vedea punctul 26). În plus, termenii contractuali agreați cu instituțiile financiare în ceea ce privește furnizarea de informații erau lipsiți de claritate și nu erau suficient de exigenți.

36

Monitorizarea performanțelor a fost, până în prezent, limitată și nestructurată. În cadrul Platformei UE de finanțare mixtă a cooperării externe, este în curs de concepere un sistem de monitorizare orientată spre rezultate, care este prevăzut să conțină un set de indicatori standard în scopul monitorizării.

37

Ca și în cazul altor proiecte de dezvoltare finanțate de UE, Comisia a procedat la o selecție aleatorie a proiectelor care au beneficiat de mecanisme de combinare în vederea efectuării unei monitorizări orientate spre rezultate (Results Oriented Monitoring – ROM). Acest exercițiu a constat în scurte evaluări axate pe anumite aspecte și efectuate la fața locului de către experți externi, care au aplicat o metodologie consecventă. Evaluările realizate în cadrul sistemului ROM au analizat numeroase aspecte aferente implementării proiectelor, pe baza a cinci criterii: relevanța, eficiența, eficacitatea, impactul potențial și sustenabilitatea probabilă. Cu toate acestea, evaluările nu au pus accentul în mod specific pe valoarea adăugată pe care o aduc finanțările. În ceea ce privește rezultatele obținute în urma monitorizării ROM, nu era clar cine trebuie să ia măsuri ca urmare a concluziilor și a recomandărilor formulate – instituția financiară sau delegația UE? Proiectele care au primit sprijin din partea FFI nu au făcut însă obiectul monitorizării orientate spre rezultate.

Beneficiile preconizate pe care ar trebui să le ofere combinarea finanțărilor și a creditelor nu au fost realizate pe deplin până în prezent

38

Curtea a evaluat în ce măsură au fost realizate până în prezent beneficiile preconizate pe care ar trebui să le ofere combinarea instrumentelor de finanțare. Printre aceste beneficii, se pot enumera mobilizarea unei finanțări rambursabile suplimentare, posibilitatea implicării în formularea politicilor, exercitarea unei influențe asupra modului în care sunt concepute și gestionate proiectele, îmbunătățirea coordonării dintre donatori și creșterea vizibilității ajutorului pentru dezvoltare acordat de UE în cadrul politicii sale de cooperare (a se vedea punctul 4).

Necesitatea existenței unei finanțări nerambursabile pentru a permite contractarea împrumutului a putut fi demonstrată doar în cazul a jumătate dintre proiectele examinate

39

Proiectele care au beneficiat de sprijin din partea facilităților regionale de investiții au reușit să atragă totodată fonduri substanțiale din partea unor instituții financiare din afara Europei, precum și din partea beneficiarilor. În cazul eșantionului de proiecte examinate de Curte, instituțiile financiare europene au furnizat cumulat 45 % din costul total al investițiilor, o proporție de aproximativ 20 % din acest cost a fost finanțată de instituțiile financiare din afara Europei, iar restul de 25 % a provenit din contribuțiile proprii ale beneficiarilor. Furnizarea unei contribuții proprii constituie o bună practică menită să asigure asumarea de către beneficiari a responsabilității pentru investițiile în cauză. Prin urmare, în cea mai mare parte, finanțarea a fost asigurată de către băncile de dezvoltare instituționale, volumul fondurilor puse la dispoziție prin intermediul creditelor acordate de sectorul privat fiind scăzut până în prezent.

40

FFI a acordat subvenții pentru rata dobânzii cu scopul de a conferi un caracter concesional (preferențial), conform criteriilor FMI, creditului acordat de instituția financiară (a se vedea punctul 29). Prin urmare, realizarea investiției a fost făcută posibilă de acordarea finanțării nerambursabile. Până la sfârșitul anului 2013, atingerea nivelului de concesionalitate constituise unul dintre obiectivele finanțării în cazul a 14 dintre cele 71 de proiecte pentru care fusese angajat un sprijin financiar din partea FFI. Acestor 14 proiecte le corespundea un volum de 217 milioane de euro dintr-un total de 494 de milioane de euro care au fost angajate de către FFI.

41

Facilitățile regionale de investiții au finanțat, în egală măsură, un număr semnificativ de activități aferente fazei preinvestiționale. Acestea constau în principal în studii, cum ar fi studiile de fezabilitate, care sunt necesare pentru demararea unui proiect de investiții și pentru care instituțiile financiare nu dispun, în general, decât de resurse financiare limitate. Aceste proiecte au reprezentat 46 % din proiectele examinate care au fost finanțate de FFI, 20 % din proiectele examinate care au fost finanțate de FIV și 70 % din totalitatea proiectelor finanțate de CIBV²¹. Marea majoritate a acestor studii au condus sau vor conduce cel mai probabil la execuția efectivă a proiectelor de investiții, putându-se considera deci, cel puțin într-o anumită măsură, că au facilitat investițiile care au fost finanțate grație unui credit (a se vedea exemplul prezentat în caseta 5).

  Caseta 5

Proiect finanțat de FFI – Aeroportul din Maputo

FFI a finanțat serviciile de consultanță prestate în faza de pregătire a lucrărilor la aeroportul internațional din Maputo (Mozambic). Investiția planificată vizează reabilitarea și modernizarea pistelor, a căilor de rulare și a sistemului de lumini aeronautice de sol al aerodromului. Costul serviciilor de consultanță a fost de 0,6 milioane de euro și acestea au inclus un studiu de fezabilitate pentru elaborarea proiectului și pregătirea procedurii de achiziții publice.

Asistența tehnică furnizată în cursul fazei preinvestiționale, permițând mobilizarea de fonduri în vederea realizării investiției, constituie o bună practică

Asistența tehnică a permis pregătirea cu succes a proiectului. Costul investiției, în valoare de 52 de milioane de euro, este finanțat cu ajutorul unor credite acordate de instituții financiare europene. Lucrările de construcție vor fi demarate în a doua jumătate a anului 2014.

42

În cazul a 15 dintre cele 30 de proiecte examinate de Curte, nu s-a realizat o analiză convingătoare care să demonstreze că finanțarea nerambursabilă era necesară pentru a face posibilă contractarea împrumutului (a se vedea anexa IX). În funcție de cazul în speță, existau indicii că investițiile ar fi fost realizate și în lipsa acordării finanțării nerambursabile:

(a)într-unul dintre cazuri, scopul finanțării nerambursabile a fost de a conferi creditului caracterul concesional, însă țara beneficiară nu mai intra sub incidența regulilor specificate de FMI cu privire la creditele concesionale (preferențiale);

(b)în două cazuri, o proporție semnificativă a investițiilor a fost finanțată direct de FED. Prin urmare, nu era necesar să se acorde un grant pentru a se obține caracterul concesional al pachetului de finanțare;

(c)în patru cazuri, valoarea aferentă finanțării nerambursabile acordate a fost neglijabilă în raport cu costul total al investiției și nu a avut o contribuție semnificativă la creșterea per ansamblu a profitabilității financiare a proiectului;

(d)într-un caz, proiectul era viabil din punct de vedere financiar, chiar și în lipsa finanțării nerambursabile;

(e)într-un caz, guvernul era foarte determinat să realizeze o investiție cu o vizibilitate ridicată și cu beneficii pentru mediu, chiar dacă rentabilitatea financiară a acesteia era foarte scăzută. Acordarea unei finanțări nerambursabile nu era necesară pentru a convinge guvernul să se angajeze să acopere eventualele pierderi viitoare;

(f)în cinci cazuri, finanțarea nerambursabilă a îndeplinit în principal funcția de a ajuta instituțiile financiare să propună un pachet financiar care să fie cu mai mare ușurință acceptat de către guvernele țărilor beneficiare, de exemplu prin alinierea acestor pachete la ofertele celorlalți finanțatori pentru proiectele în cauză;

(g)un caz a implicat crearea unei subfacilități pentru furnizarea de sprijin pentru ameliorarea condițiilor de creditare. Subfacilitatea era constituită din două produse identice, dintre care unul a fost în măsură să se deruleze cu succes fără a beneficia de nicio finanțare nerambursabilă.

Potențialul de implicare a Comisiei în procesul de formulare a politicilor și de exercitare a unei influențe asupra modului în care erau concepute și gestionate proiectele nu a fost exploatat la maximum

43

Finanțările acordate de facilitățile regionale de investiții au adesea o influență pozitivă asupra modului în care sunt concepute și gestionate proiectele (a se vedea punctul 3). În cazul celor 30 de proiecte examinate de Curte, această influență pozitivă s-a materializat sub mai multe forme, în funcție de proiect:

(a)în 11 cazuri, finanțarea nerambursabilă a făcut posibilă introducerea în cadrul proiectului a unor componente, care, cel mai probabil, nu ar fi fost finanțate în caz contrar. Printre exemplele de astfel de componente, se pot enumera asistența tehnică utilă și introducerea în proiect a unui accent în favoarea celor săraci (a se vedea exemplul prezentat în caseta 6);

(b)în trei cazuri, Comisia a fost direct implicată în conceperea proiectului, întrucât a elaborat propunerea de proiect, a finanțat studiul de fezabilitate și/sau a cofinanțat proiectul printr-o contribuție directă;

(c)în două cazuri, finanțarea nerambursabilă a servit la finanțarea studiilor de fezabilitate, care au constituit un factor important pentru hotărârea naturii și a sferei de aplicare a proiectelor de investiții;

(d)într-unul dintre cazuri, finanțarea nerambursabilă a permis proiectului să dispună de o sferă de aplicare mult mai largă.

  Caseta 6

Proiect finanțat de FFI – Alimentare cu apă și canalizare aferentă lacului Victoria – Servicii de apă în Kampala

Proiectul a vizat consolidarea capacității financiare și operaționale a Companiei naționale de apă și canalizare din Kampala (Uganda). Obiectivul său era creșterea fiabilității și a accesului la servicii de alimentare cu apă pentru populația din orașul Kampala și din zonele limitrofe. Costul total al proiectului s-a ridicat la 212 milioane de euro. FFI a acordat sprijin financiar în cuantum de 8 milioane de euro în contul asistenței tehnice furnizate pentru lucrările de pregătire a proiectului, precum și o subvenție pentru rata dobânzii în cuantum de 14 milioane de euro, ceea ce a asigurat un nivel minim de concesionalitate de 35 %, conform cerințelor FMI.

Bună practică în ceea ce privește impactul exercitat asupra conceperii proiectului

Sprijinul financiar a adus beneficii sociale grație orientării proiectului în favoarea populației sărace. În special, proiectul a determinat ameliorarea serviciilor de alimentare cu apă potabilă și asigurarea de instalații sanitare de bază în zonele mai sărace din împrejurimile orașului Kampala. Beneficiile produse de acordarea sprijinului financiar au fost transferate către destinatarii finali, sub forma furnizării de servicii de apă pentru gospodăriile cele mai sărace, la un tarif redus. În absența acestui sprijin financiar, proiectul s-ar fi axat exclusiv pe zonele mai prospere.

44

În schimb, în cazul celorlalte 13 proiecte care au făcut obiectul examinării de către Curte, nu exista nicio dovadă că contribuțiile cu care au participat facilitățile regionale de investiții ar fi avut vreo influență asupra modului în care au fost concepute proiectele.

45

Dintre proiectele examinate de Curte, au existat 10 cazuri în care asistența financiară acordată a avut, de asemenea, un impact pozitiv asupra politicii puse în aplicare de țara beneficiară în sectorul în care erau implementate proiectele. În cele mai multe dintre aceste cazuri, sprijinul financiar venea să întărească un dialog politic deja inițiat cu Comisia cu privire la sectorul în cauză. Șansele de reușită ale dialogului politic erau mai mari atunci când asistența financiară reușea să mobilizeze fonduri suplimentare (a se vedea punctul 42).

46

În cazul celorlalte 20 de proiecte, nu exista nicio dovadă că finanțările acordate ar fi avut un impact mai amplu asupra politicii aplicate în sectorul în care a fost furnizat sprijinul. În cazurile în care instituția financiară a prevăzut anumite condiționalități pentru împrumuturile acordate, acestea erau, de cele mai multe ori, legate în mod direct de implementarea proiectului. Comisia nu era implicată în activitățile de monitorizare și de evaluare a conformității și, în cele mai multe cazuri, nu a solicitat facilităților regionale de investiții să impună, în contul sprijinului financiar acordat, anumite condiții legate de politicile din sectoarele în cauză.

Mecanismele de combinare au intensificat coordonarea între donatori, însă, până în prezent, vizibilitatea finanțării acordate de UE a fost limitată

Coordonarea între donatori

47

Facilitățile regionale de investiții încurajează coordonarea între partenerii pentru dezvoltare, oferind un cadru în care instituțiile financiare se pot reuni și discuta planurile de investiții și în care își pot coordona eforturile nu numai cu privire la proiectele în cauză, ci și la un nivel mai general. Aceasta constituie o bună practică în materie de cooperare pentru dezvoltare, în conformitate cu principiile Declarației de la Paris²².

48

Dintre cele 38 de proiecte de investiții finanțate de FFI și cele 73 de proiecte de investiții finanțate de FIV²³ pentru care comitetele executive ale acestor instituții financiare au aprobat acordarea de finanțare până la sfârșitul anului 2013, 26 și, respectiv, 52 de proiecte au beneficiat de credite provenind din mai multe surse.

49

Combinarea a diverse instrumente de finanțare a permis finanțarea unor proiecte de mare anvergură, prin asocierea a diferite surse de finanțare pentru un proiect individual. Până la sfârșitul anului 2013, FFI a acordat sprijin unui număr de 22 de proiecte de investiții, iar FIV, unui număr de 26 de proiecte de investiții, care au primit, împreună, credite cu o valoare totală de peste 100 de milioane de euro. Ar fi fost dificilă finanțarea acestor proiecte de către o singură instituție financiară.

50

Inițiativa de încredere reciprocă (Mutual Reliance Initiative – MRI), care a fost instituită de către trei instituții financiare europene, a întărit și mai mult cooperarea și coordonarea. Această inițiativă reprezintă un cadru oficial creat în 2009 de către AFD, BEI și KfW pentru a spori eficacitatea cofinanțării proiectelor de dezvoltare. Particularitatea principală a acestui mecanism constă în delegarea celei mai mari părți a sarcinilor către finanțatorul coordonator al unei operațiuni date și în recunoașterea reciprocă a procedurilor. Aceasta reduce costurile tranzacțiilor pentru beneficiar, fapt care este în conformitate cu principiul eficacității ajutorului pentru dezvoltare. Cu toate acestea, deciziile și contractarea rămân sub responsabilitatea fiecărei instituții financiare în parte.

Vizibilitatea finanțării acordate de UE

51

Cadrul de reglementare al facilităților regionale de investiții prevede o serie de norme generale referitoare la vizibilitate²⁴. Conform principiului fundamental care reiese din aceste norme, finanțatorul coordonator asigură o vizibilitate a UE care să fie cel puțin echivalentă cu propria vizibilitate. Dispozițiile contractuale cu privire la diferitele proiecte prevăd și acestea, în general, necesitatea unei vizibilități adecvate²⁵, deși nu specifică norme sau instrucțiuni concrete. În urma examinării de către Curte a proiectelor individuale și din sondajul realizat în rândul delegațiilor UE, a reieșit că instituțiile financiare nu au oferit, până în prezent, decât o vizibilitate limitată finanțării acordate de UE în cadrul proiectelor care au beneficiat de mecanisme de combinare. Există mai multe motive care pot explica această situație:

(a)cadrul contractual nu cuprinde norme sau instrucțiuni clare și concrete pentru instituțiile financiare cu privire la vizibilitate;

(b)cu excepția Manualului privind comunicarea și vizibilitatea pentru acțiunile externe ale UE, care a fost elaborat pentru proiectele de a căror implementare se ocupă Comisia, nu există, în momentul de față, norme sau orientări speciale care să fie adaptate la caracteristicile specifice ale mecanismelor de combinare;

(c)cu excepția câtorva cazuri, nu există bugete alocate în mod expres pentru vizibilitate;

(d)nu este obligatoriu să se raporteze cu privire la eforturile depuse pentru a asigura vizibilitatea UE.

52

Comisia își intensifică în prezent eforturile de a îmbunătăți vizibilitatea UE în cadrul proiectelor care beneficiază de mecanisme de combinare. În cea mai recentă versiune a formularului de cerere de finanțare, este obligatorie descrierea activităților planificate pentru comunicare și vizibilitate. În plus, în unele cazuri, Comisia a solicitat instituțiilor financiare să elaboreze un plan de comunicare, ceea ce reprezintă o bună practică. Deși nu există linii directoare clare în acest sens, anumite delegații ale UE au luat inițiativa de a contribui la publicitatea realizată pentru asistența financiară acordată de facilitățile regionale de investiții.

13Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO L 298, 26.10.2012, p. 1).

14A fost introdus un nou titlu VIII „Instrumente financiare”.

15În cazul CIBV, au existat încă din 2012 orientări practice care au contribuit la înțelegerea de către țările partenere a cerințelor legate de propunerile de proiecte și de cererile de finanțare a acestora.

16„Modelul de formular de depunere a propunerii de proiect” în cazul facilităților de investiții geografice gestionate de EuropeAid, „formularul de cerere de finanțare a proiectului” în cazul CIBV și „fișa de prezentare” în cazul FFI.

17În cazul celorlalte facilități de investiții regionale, nu erau disponibile informațiile necesare pentru calcularea acestui număr de zile.

18Deși există posibilitatea ca instituțiile financiare să solicite așa-numitul „principiu de autorizare” din partea comitetului executiv.

19Așa cum a observat deja Curtea la punctul 3.2 din Raportul special nr. 3/99 privind gestionarea și controlul de către Comisie al subvențiilor pentru rata dobânzii (JO C 217, 29.7.1999, p. 1).

20Cu excepția Facilității pentru reducerea riscurilor în domeniul geotermal.

21Aceste cifre corespund unor ponderi de 18 % din sumele angajate din cadrul FFI, de 10 % din sumele angajate din cadrul FIV și de 35 % din sumele angajate din cadrul CIBV.

22Declarația de la Paris (2005) prezintă următoarele principii care pot contribui la sporirea eficacității ajutorului: implicarea locală („apartenența”), alinierea („coordonarea”), armonizarea, gestionarea orientată spre rezultate și responsabilitatea reciprocă.

23Fără a se lua în considerare cele 33 de proiecte finanțate de FFI și cele 18 proiecte finanțate de FIV care au primit sprijin financiar pentru faza preinvestițională (a se vedea punctul 41).

24De exemplu, la articolul 10 din acordul de stabilire a normelor de punere în aplicare a FFI și la punctul 13 din acordul-cadru referitor la FIV încheiat între instituțiile financiare și Comisie.

25În cazul facilităților de tipul FIV, toate acordurile de contribuție conțin o clauză care impune instituției financiare să menționeze în mod explicit sprijinul financiar pe care l-a furnizat Uniunea Europeană prin intermediul FIV.

Concluzii și recomandări

Concluzii

53

Curtea concluzionează că demersurile de combinare a finanțărilor acordate prin intermediul facilităților regionale de investiții cu creditele acordate de instituțiile financiare în scopul sprijinirii politicilor externe ale UE au fost, în general, eficace. Modul în care au fost constituite facilitățile regionale de investiții a fost adecvat, dar beneficiile potențiale pe care le-ar putea oferi mecanismele de combinare nu au fost obținute în totalitate din cauza deficiențelor de la nivelul gestionării realizate de către Comisie.

54

Comisia a lansat cu succes facilitățile regionale de investiții, în cooperare cu statele membre, iar organizarea lor generală este adecvată. Au fost atrase un număr de instituții financiare europene, care au reușit să identifice suficiente proiecte în vederea acordării finanțării disponibile. Proiectele care au fost auditate erau relevante în raport cu nevoile de dezvoltare ale regiunilor și ale țărilor în cauză. Deși tipurile de asistență financiară erau adecvate, examinarea de către Comisie a cererilor de finanțare se baza pe informații incomplete și nu punea un accent suficient pe valoarea adăugată care se presupunea că va fi adusă de finanțările acordate. După aprobarea acestor finanțări, se efectuau plăți în avans în cuantum nejustificat de ridicat, iar monitorizarea realizată de Comisie nu a asigurat obținerea, în toate cazurile, a valorii adăugate a finanțărilor.

55

Facilitățile regionale de investiții au favorizat coordonarea între diverșii parteneri de dezvoltare la diferite niveluri, ceea ce a făcut posibilă finanțarea unor proiecte care, în caz contrar, ar fi fost de prea mare anvergură pentru a fi finanțate de către un singur donator sau de către o singură instituție financiară. Cu toate acestea, alte beneficii potențiale care ar fi putut fi generate de combinarea finanțărilor și a creditelor nu au fost încă realizate pe deplin. În jumătate dintre cazuri, combinarea instrumentelor de finanțare a făcut posibilă contractarea unor împrumuturi, de exemplu grație atingerii nivelului de concesionalitate minim, conform cerințelor FMI. În cealaltă jumătate dintre cazuri însă, nu s-a realizat o analiză convingătoare care să demonstreze că finanțarea nerambursabilă era necesară pentru a face posibilă acordarea împrumutului de către instituțiile financiare. În plus, Comisia nu a valorificat la maximum potențialul de a exercita o influență pozitivă asupra modului în care erau concepute proiectele sau un impact mai amplu asupra politicii aplicate în sectorul în care a fost furnizat sprijinul. Până în prezent, vizibilitatea sprijinului financiar furnizat de UE a fost limitată, deși Comisia a început să ia măsuri în vederea remedierii acestei situații.

Recomandări

56

După o experiență de șapte ani cu facilitățile regionale de investiții, Comisia urmărește să îmbunătățească modul în care sunt instituite și modul în care funcționează acestea, de exemplu, prin elaborarea de orientări și prin participarea la Platforma UE de finanțare mixtă a cooperării externe. În contextul acestui proces, Curtea invită Comisia să ia în considerare următoarele recomandări.

57

Comisia ar trebui să se asigure că alocarea de finanțare din partea UE se bazează pe o evaluare documentată a valorii adăugate care se preconizează că va fi adusă de finanțarea acordată de UE în ceea ce privește realizarea obiectivelor de dezvoltare, de vecinătate și de extindere ale UE. În acest context, Comisia ar trebui:

(a)să se asigure că sunt adoptate și aplicate orientări adecvate în vederea direcționării implicării Comisiei în toate etapele procesului de aprobare și ale celui de monitorizare;

(b)să își asume un rol mai proactiv, în special la nivelul delegațiilor UE, în procesele de identificare și de selecție a proiectelor;

(c)să se asigure că sunt prezentate comitetelor executive, în vederea aprobării finale, doar cereri de finanțare pentru proiecte mature și că aceste cereri conțin informații complete. Mai precis, cererile de finanțare ar trebui să prezinte în mod detaliat motivele pentru care este necesară acordarea finanțării și valoarea adăugată pe care o poate aduce aceasta și ar trebui să clarifice modul în care au fost determinate sumele;

(d)să reducă durata medie a procesului de aprobare, reanalizând necesitatea de a se realiza sistematic aprobări provizorii.

58

Comisia ar trebui să efectueze plata fondurilor doar în momentul în care beneficiarul are nevoie efectiv de fondurile respective.

59

Comisia ar trebui să amelioreze modul în care exercită monitorizarea cu privire la implementarea granturilor acordate de UE. În acest context, Comisia ar trebui:

(a)să instituie un cadru de măsurare a rezultatelor, care să includă indicatori pentru monitorizarea impactului pe care îl au finanțările acordate de UE;

(b)să ofere instrucțiuni clare delegațiilor UE în ceea ce privește rolul pe care trebuie să îl îndeplinească acestea în monitorizarea sprijinului financiar acordat de UE pentru proiectele care beneficiază de mecanisme combinate;

(c)să implice FFI în procesul ROM (monitorizarea orientată spre rezultate) și să adapteze metodologia aferentă ROM în funcție de caracteristicile specifice ale mecanismelor de combinare.

60

Comisia ar trebui să își intensifice eforturile pentru a se asigura că se acordă o vizibilitate adecvată finanțării furnizate de UE, definind condiții clare referitoare la vizibilitate, în atenția instituțiilor financiare, și solicitând delegațiilor UE să se implice în acțiuni vizând asigurarea vizibilității.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera III, condusă de domnul Karel PINXTEN, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 8 iulie 2014.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexe

Anexa I

Repartizarea pe plan mondial a facilităților regionale de investiții

Sursa: Bazele de date deținute de către secretariatele facilităților regionale de investiții

Anexa II

Sume angajate, contractate și plătite de către Comisie pentru fiecare facilitate regională de investiții, până la 31.12.2013

(în milioane de euro)

| Suma angajată | Suma contractată | Suma plătită
FFI | 638 | 638 | 459
CIBV | 274 | 260 | 214
FIV¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | - | -
Totaluri | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Cifrele menționate nu includ o sumă suplimentară de 17 milioane de euro care a fost angajată în 2011 în contul Facilității pentru combaterea schimbărilor climatice, urmând a fi repartizată între FIV și LAIF.

Sursa: Comisia Europeană.

Anexa III

Numărul de proiecte aprobate aferent fiecărei facilități regionale de investiții în perioada 2007-2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Totaluri
FFI | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
CIBV | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
FIV | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
CIF | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Totaluri | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Sursa: Bazele de date deținute de către secretariatele facilităților regionale de investiții.

Anexa IV

Contribuțiile efectuate către cele 387 de proiecte aprobate de către facilitățile regionale de investiții în perioada 2007-2013

(în milioane de euro)

|  | FFI¹ | CIBV | FIV | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Totaluri
SPRIJIN FINANCIAR NERAMBURSABIL
Facilitatea de investiții | Comisia | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Alți donatori | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Programe indicative naționale/regionale | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Alți donatori | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Total sprijin financiar nerambursabil | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
CREDITE
UE | Multilaterale | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
Bilaterale | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
DIN AFARA UE | Regionale | 1 174 | - | - | 2 314 | - | - | 30 | 3 518
Multilaterale | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
Bilaterale | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Total credite | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Contribuțiile Comisiei și ale altor donatori la FFI sunt calculate ca proporție din plățile efectuate către fond.

Sursa: Bazele de date deținute de către secretariatele facilităților regionale de investiții.

Anexa V

Credite acordate de instituții financiare, pe facilități regionale de investiții, în perioada 2007-2013

(în milioane de euro)

| BEI | BERD | AFD | KfW | Alte instituții financiare | Total
FFI | 1 237 | - | 881 | 246 | - | 2 364
CIBV | 1 760 | 600 | 200 | 160 | - | 2 720
FIV | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
CIF | - | - | 37 | - | - | 37
Total | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Sursa: Bazele de date deținute de către secretariatele facilităților regionale de investiții.

Anexa VI

Eșantionul de 15 proiecte finanțate de FFI examinate

Sursa: Bazele de date deținute de către secretariatele facilităților regionale de investiții.

Anexa VII

Eșantionul de 15 proiecte finanțate de FIV examinate

Sursa: Bazele de date deținute de către secretariatele facilităților regionale de investiții.

Anexa VIII

Eșantionul de audit cuprinzând proiectele ce ilustrează crearea de subfacilități

Facilitate
Denumire
Instrument
Suma aferentă sprijinului financiar
(în milioane de euro)
Țara/regiunea
Instituția financiară coordonatoare
Alte surse de finanțare externă

FFI
Fondul de garantare pentru energie în Africa
Asistență tehnică
1
Regional
BEI
-

FFI
Facilitatea pentru energie durabilă în Africa
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
8
Regional
BEI
-

FFI
Facilitatea pentru reducerea riscurilor în domeniul geotermal
Sprijin nerambursabil
30
Rwanda, Etiopia, Kenya, Uganda, Tanzania, Burundi
KfW
-

FIV
Facilitatea de garantare pentru IMM-uri
Sprijin nerambursabil
24
Iordania, Liban, Egipt, Tunisia, Maroc
BEI
AFD, Banca Mondială, Fondul OPEC pentru Dezvoltare Internațională

FIV
Facilitatea de finanțare a IMM-urilor
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
15
Armenia, Azerbaidjan, Georgia, Moldova, Ucraina, Belarus
BERD
BEI, KfW

FIV
Fond pentru microîntreprinderi, întreprinderi mici și mijlocii din regiunea Orientului Mijlociu și a Africii de Nord
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
10
Regional
KfW
-

IFCA
Facilitatea de finanțare pentru eficiență energetică și energie durabilă în Kârgâzstan
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
7
Kârgâzstan
BERD
-

IFCA
Facilitatea de finanțare a IMM-urilor din Asia Centrală
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
11
Regional
BERD
-

Anexa IX

Proiectele menționate la punctul 42

Facilitate
Denumirea proiectului
Instrument
Suma aferentă sprijinului financiar
(în milioane de euro)
Țara/regiunea
Instituția financiară coordonatoare

FFI
Interconexiune de energie electrică
Subvenție pentru rata dobânzii
13
Côte d’Ivoire, Sierra Leone, Liberia, Guineea
BEI

FFI
Interconexiune în Caprivi
Subvenție pentru rata dobânzii
15
Zambia, Namibia, Africa de Sud
BEI

FFI
Reabilitarea Marelui drum din est
Subvenție pentru rata dobânzii
25
Zambia, Malawi, Mozambic
BEI

FFI
Coridorul de transport din Africa de Est
Subvenție pentru rata dobânzii
17
Tanzania, Kenya, Uganda, Rwanda, Burundi, Republica Democratică Congo
BEI

FFI
Itezhi Tezhi
Subvenție pentru rata dobânzii
18
Zambia
BEI

FIV
Programul de îmbunătățire a serviciilor de alimentare cu apă și de canalizare
Sprijin nerambursabil
5
Egipt
KfW

FIV
Tramvai în Rabat
Asistență tehnică
5
Maroc
AFD

FIV
Rețea feroviară de mare viteză în Tunis, faza 2
Sprijin nerambursabil
28
Tunisia
AFD

FIV
Modernizarea infrastructurii de apă, II
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
8
Georgia
BEI

FIV
Facilitatea de finanțare a IMM-urilor
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
15
Armenia, Azerbaidjan, Georgia, Moldova, Ucraina, Belarus
BERD

FIV
Transport de energie electrică
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
16
Egipt
BEI

FIV
Autostrada est-vest
Sprijin nerambursabil
20
Georgia
BEI

FIV
Centrală solară în Ouarzazate
Sprijin nerambursabil
30
Maroc
BEI

FIV
Programul de eficientizare a serviciului de alimentare cu apă potabilă
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
7
Maroc
KfW

FIV
Linia de metrou 3 din Cairo, faza III
Asistență tehnică/sprijin nerambursabil
40
Egipt
AFD

Răspunsul Comisiei

Sinteză

I

Comisia salută acest raport special, precum și recomandările care vor îmbunătăți și mai mult gestionarea mecanismelor de combinare, o abordare inovatoare a finanțării cooperării pentru dezvoltare.

Necesitățile în materie de investiții în țările partenere ale UE sunt substanțiale. Fondurile publice și fondurile din partea unor donatori sunt departe de a fi suficiente pentru a acoperi aceste necesități. Pentru a stimula creșterea economică ca bază pentru reducerea sărăciei, este nevoie ca țările să atragă finanțări publice și private suplimentare.

Agenda schimbării evidențiază sprijinul acordat creșterii favorabile incluziunii și creării de locuri de muncă ca prioritate esențială a cooperării externe a UE. În acest context, combinarea este recunoscută ca un important instrument pentru mobilizarea unor resurse suplimentare și pentru sporirea impactului ajutorului UE.

Prin eliminarea deficitelor de finanțare în ceea ce privește proiectele de investiții, finanțarea acordată de UE permite deseori realizarea proiectelor în ansamblu și, prin urmare, are capacitatea de a mobiliza mai multe fonduri suplimentare în raport cu creditele de la instituții financiare. În plus, instituțiile financiare publice care participă direct la demersurile de combinare asigură, de asemenea, o finanțare care depășește creditele acordate sub formă de capitaluri proprii sau datorie subordonată, de exemplu.

IV

Comisia este responsabilă pentru constituirea facilităților, evaluate pozitiv în raport. Gestionarea proiectelor este realizată în parteneriat. Comisia administrează facilitățile, în timp ce instituțiile de finanțare pentru dezvoltare sunt responsabile pentru gestionarea zilnică a proiectelor. Acestea execută sarcinile bugetare care le-au fost încredințate, în conformitate cu normele din cadrul gestiunii indirecte prevăzute în Regulamentul financiar.

Comisia a conceput acest mod de constituire ținând seama pe deplin de posibilele beneficii ale facilităților și consideră că activitatea sa de gestionare a fost corespunzătoare.

Comisia consideră că obținerea posibilelor beneficii trebuie să țină seama de natura finanțărilor (de exemplu, asistență tehnică) și de rezultatele implementării proiectelor.

VI

Comisia consideră că procesul de aprobare a fost aprofundat: toate părțile interesate relevante sunt implicate în mod corespunzător, iar Comisia adaptează procesul de consultare în funcție de specificitățile proiectelor. Pe parcursul procesului decizional sunt puse la dispoziție informații suficiente și complete.

În toate cazurile se asigură valoarea adăugată: consiliului executiv competent îi sunt prezentate proiecte numai după ce toate componentele acestora au fost explicate și când valoarea adăugată a acestora este evidentă.

Dispozițiile privind plățile în avans sunt examinate în noile modele de contract pentru instrumente financiare.

VII

Comisia consideră că justificarea acordării de finanțare a fost clară în toate cazurile. Aceste cazuri sunt descrise la punctul 42 din prezentul raport și au fost contestate și justificate în mod corespunzător de către Comisie. A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 42 literele (a)-(g).

În toate cazurile, prioritățile facilităților au fost aliniate la politicile sectoriale ale UE pentru fiecare dintre regiuni (menționate în mod clar în orientările strategice aferente).

Cu toate acestea, Comisia va căuta soluții pentru realizarea unui impact mai larg asupra politicii sectoriale, precum și pentru sporirea vizibilității sprijinului acordat de UE.

VIII

Comisia menționează faptul că recomandările făcute de către Curte sunt complet aliniate la reforma facilităților pe care Comisia a început să o realizeze la sfârșitul anului 2013 și care intră în prezent în etapa de aprobare.

Introducere

Caseta 1

FMI nu mai stabilește cerințe privind concesionalitatea pentru fiecare contract de credit, ci stabilește o rată de concesionalitate medie ponderată globală pentru toate împrumuturile. Prin urmare, această abordare mecanicistă nu se va aplica în mod automat în viitor.

08

Comisia se gândește în prezent să modifice FFI. pentru ca acesta să fie gestionat ca celelalte 6 facilități regionale, să prevadă aceleași reguli pentru toți și, prin urmare, să sporească transparența și predictibilitatea procesului pentru toți partenerii și să asigure drepturi egale pentru toate statele membre din cadrul consiliilor executive. În plus, finanțările speciale alocate de către statele membre mecanismelor de combinare pot fi gestionate în continuare de BEI, dacă se dorește acest lucru.

12

În prezent, Comisia promovează în mod activ implicarea mai multor agenții din statele membre în procesul de punere în aplicare a facilităților, în vederea asigurării egalității de șanse și a intensificării schimbului de bune practici.

Observații

16

Comisia consideră că gestionarea facilităților regionale de investiții a fost corespunzătoare.

Comisia este responsabilă pentru constituirea facilităților, evaluate pozitiv în raport. Gestionarea proiectelor este realizată în parteneriat. Comisia administrează facilitățile, în timp ce instituțiile de finanțare pentru dezvoltare sunt responsabile pentru gestionarea zilnică a proiectelor. Acestea execută sarcinile bugetare care le-au fost încredințate, în conformitate cu normele din cadrul gestiunii indirecte prevăzute în Regulamentul financiar.

Comisia a conceput acest mod de constituire ținând seama pe deplin de posibilele beneficii ale facilităților.

18

Comisia abordează guvernanța FFI și limitarea identificată de Curte, precum restricțiile impuse programelor regionale (de exemplu, deschiderea către programe naționale, sectoare diferite – aceleași drepturi de vot, gestionarea de către Comisie).

20

Identificarea proiectelor constituie un rezultat al interacțiunilor și al discuțiilor dintre diferite părți interesate, inclusiv țările partenere sau organizații regionale relevante, Comisia și delegațiile UE, alți donatori, instituțiile financiare și, în anumite cazuri, sectorul privat, precum și reprezentanți ai societății civile.

Identificarea proiectelor se bazează pe procesul de programare și pe prioritățile de politică aprobate de Comisie, de SEAE și de țările partenere. De asemenea, identificarea proiectelor se bazează pe discuțiile strategice purtate în contextul fiecărui mecanism de combinare în cadrul consiliului strategic/comitetului director, precum și pe discuțiile purtate cu privire la analiza portofoliului de proiecte aprobate și la rezerva de proiecte.

Calitatea de a fi în mod sistematic responsabilă pentru „luarea de inițiative” nu constituie pentru Comisie un obiectiv operațional în sine. Comisia depune eforturi mai degrabă pentru a maximiza eficiența și diviziunea muncii în procesul de identificare și pentru a valorifica toate atuurile operaționale ale părților interesate. Acest lucru va fi raționalizat în continuare prin reforma combinării în etapa sa de aprobare.

21

Comisia intenționează să revizuiască modul de constituire a facilităților pentru regiunea Africii. A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 18.

Răspunsul comun al Comisiei la punctele 22-31

22

Având în vedere natura flexibilă și acoperirea sectorială extinsă a facilităților, procesul de stabilire a unui indicator comun pentru valoare adăugată pentru toate proiectele este, în mod inevitabil, complex și aproape imposibil.

Valoarea adăugată a finanțării este evaluată întotdeauna, această evaluare fiind consolidată de-a lungul timpului, în special în contextul activității desfășurate de Platforma UE.

23

Comisia consideră că a avut la dispoziție datele relevante necesare în diferite etape de aprobare (provizorie și finală). Datele financiare se pot schimba într-o etapă de aprobare provizorie. Cu toate acestea, într-o etapă de aprobare finală, aceste informații sunt evaluate.

În plus, anumite condiții de creditare ar putea varia între momentul cererii și cel al aprobării finale ca urmare a fluctuațiilor economice. Prin urmare, instituțiile financiare pot finaliza negocierile privind condițiile exacte ale creditelor lor (rata dobânzii, scadența creditului etc.) după aprobarea consiliului responsabil cu facilitățile.

Este responsabilitatea finanțatorilor să efectueze calculele necesare în conformitate cu standardele internaționale, cu principiul obligației de diligență și cu metodele convenite într-un context de parteneriat și de diviziune eficientă a muncii.

Proiectele sunt evaluate în detaliu de către echipe specializate din cadrul instituțiilor financiare în conformitate cu principiul obligației de diligență.

Studiile subiacente sunt în principal efectuate de principalul finanțator european și sunt disponibile de fiecare dată când există preocupări în ceea ce privește caracterul adecvat al proiectelor sau când sunt solicitate informații suplimentare, în plus față de informațiile incluse în cerere.

Comisia nu consideră că este necesar ca finanțatorii să furnizeze studii în mod sistematic, deoarece, în cele mai multe cazuri, aceasta nu va duce decât la sporirea sarcinii administrative, fără o reală valoare adăugată.

24

Comisia subliniază faptul că s-au aprobat contribuții ale UE numai atunci când au fost obținute informațiile necesare care stau la baza respectării principalelor cerințe stabilite în orientările strategice.

Toate informațiile necesare pentru luarea unei decizii au fost furnizate și luate în considerare în procesul decizional. În conformitate cu Regulamentul financiar și în contextul gestiunii indirecte, Comisia se poate baza pe activitatea desfășurată deja de către entitatea căreia i s-a încredințat execuția, în conformitate cu principiile obligației de diligență și diviziunii muncii care stau la baza parteneriatului nostru cu instituțiile financiare.

Doar proiectele suficient de mature sunt luate în considerare în vederea aprobării. Există desigur posibilitatea efectuării unor studii de fezabilitate ulterioare având ca scop consolidarea în continuare a organizării generale a proiectelor în conformitate cu necesitățile beneficiarilor, sporindu-se astfel calitatea proiectelor.

Caseta 2

Astfel cum s-a consemnat în procesul-verbal al celei de a noua reuniuni a consiliului executiv al FFI, membrilor săi le-au fost furnizate, pe baza unei cereri prealabile, informații suplimentare privind acest proiect.

Acest proiect a fost aprobat în 2009. De atunci, formularul de cerere de finanțare a fost îmbunătățit considerabil cu scopul de a completa informațiile furnizate de instituțiile financiare.

25

Toate proiectele finanțate în baza facilităților sunt analizate din perspectiva sustenabilității economice și a sustenabilității datoriei. Unul dintre principalele obiective ale Comisiei și ale finanțatorilor este de a menține investiția preconizată, precum și sustenabilitatea acesteia și impactul pe termen lung al acesteia asupra dezvoltării.

Totuși, pentru evaluarea viabilității economice nu pot fi stabilite criterii uniforme, precum praguri minime. Grupul de lucru privind adiționalitatea finanțărilor în cadrul mecanismelor de combinare a concluzionat în 2009 că operațiunile de combinare necesită, prin însăși natura lor, o abordare de la caz la caz în ceea ce privește evaluarea valorii, a formei și a naturii sprijinului necesar. Această abordare a fost confirmată în contextul activităților mai recente ale Platformei UE de finanțare mixtă a cooperării externe (EUBEC).

RIRE (rata internă de rentabilitate economică) în cazul proiectelor este evaluată întotdeauna ca parte a obligației de diligență. Deciziile de acordare a finanțărilor se bazează pe analiza economică și financiară a proiectelor, precum și pe beneficiile sociale preconizate (accesibilitate din punct de vedere financiar, impact asupra sănătății, situație socială).

Această examinare se bazează pe informațiile furnizate în formularul de cerere de finanțare, precum și pe informații suplimentare provenite din schimburile dintre diferite servicii ale Comisiei și delegațiile acesteia, instituțiile financiare și părțile interesate relevante, înaintea, în timpul și în urma reuniunilor tehnice.

Concesionalitatea, sustenabilitatea datoriei, valoarea finanțării și viabilitatea economică sunt toate elemente centrale ale analizei efectuate de instituțiile financiare și de Comisie.

26

Comisia implică delegațiile Uniunii în procesul de examinare a caracterului adecvat al finanțării, solicitându-le consiliere ori de câte ori este relevant pentru procesul de selecție.

Dintre delegațiile care au răspuns, 96 % au declarat că sunt implicate în procesul de selecție. Cifra mai scăzută (59 %) corespunde etapei de identificare timpurie din cadrul procesului general de selecție.

Comisia depune eforturi în direcția implicării într-o și mai mare măsură a delegațiilor Uniunii în elaborarea și urmărirea operațiunilor de combinare. Acest lucru este esențial pentru a asigura coerența activităților UE, pentru a spori vizibilitatea UE și pentru a consolida ponderea UE în dialogul politic.

27

Data de începere a calculării nu trebuie să fie data intrării în rezervă. Rezerva reprezintă doar o indicare preliminară a proiectelor potențiale cu un nivel foarte diferit de dezvoltare și cu grade diferite de maturitate.

Comisia este de părere că cel mai adecvat indicator este timpul scurs între data aprobării de către organul tehnic și data adoptării de către consiliul executiv în momentul aprobării finale.

Aceasta conduce la perioade de aproximativ 4 luni pentru proiectele LAIF, de 3 luni pentru CIF, de 6½ luni pentru FIV, de 5½ luni pentru AIF și de aproximativ 4 luni pentru IFCA. Acest calendar pare a fi rezonabil, ținând seama de complexitatea tehnică a proiectelor de combinare și de numărul potențial de parteneri implicați.

Dovada că durata procedurii este adecvată și rezonabilă este că până în prezent nu au existat semne că vreun proiect nu a fost implementat din cauza întârzierilor în procedura de aprobare. Dimpotrivă, procesul de aprobare este suficient de flexibil pentru a ține seama de necesitatea partenerilor, permițând accelerarea procedurii, dacă este necesar.

29

Comisia ar dori să clarifice faptul că atingerea nivelurilor de concesionalitate ale FMI poate fi necesară, dar nu și suficientă, date fiind aspectele specifice fiecărui proiect. Atingerea pragului de 35 % poate fi considerată o primă precondiție, necesară, pentru ca pachetul de finanțare să fie acceptat de către un beneficiar care trebuie să respecte restricții impuse de FMI. Totuși, această condiție nu este în mod automat o condiție suficientă în sine. Anumite proiecte pot necesita o componentă de grant din pachetul de finanțare mai mare de 35 %, fără a pune la îndoială impactul semnificativ pe care îl produc asupra dezvoltării.

30

Justificarea sumelor aferente granturilor solicitate poate varia în mod considerabil în funcție de bariera specifică de piață abordată, de accesibilitatea din punct de vedere financiar pentru grupurile-țintă, de maturitatea proiectului, de condițiile de piață locale, de disponibilitatea fondurilor provenite de la alți finanțatori și de capacitatea și apetitul pentru risc al entităților responsabile cu implementarea proiectelor, printre alte condiții. Această varianță, combinată cu lipsa unor informații fiabile privind piețele din țările partenere, face dificilă formularea unor criterii pentru stabilirea sumelor aferente granturilor care să acopere orice intervenție posibilă în orice context dinamic de piață posibil. În cele din urmă, Comisia trebuie să se bazeze, într-o oarecare măsură, pe capacitatea instituțiilor financiare partenere de a negocia cea mai bună ofertă, și anume cuantumul minim al grantului, în vederea catalizării unui proiect specific. În ceea ce privește anumite proiecte, nu există alternative viabile pentru acest proces de „stabilire a prețurilor”. De exemplu, mărimea unei garanții de primă pierdere pentru creditele acordate IMM-urilor nu este determinată în general prin prisma experienței privind pierderile istorice (în cazul în care există), ci mai degrabă pe baza riscului perceput al creditorului – un parametru subiectiv care poate fi determinat doar prin negociere abilă.

Deși evaluarea a fost dificilă în lipsa unor comparații între proiecte similare în primii ani ai facilităților de combinare, Comisia se bazează pe experiența acumulată de-a lungul anilor pentru a perfecționa procesul de evaluare.

Într-adevăr, odată cu reforma facilității de combinare, discutată și convenită recent, cuantumul grantului acordat ca finanțare va face în continuare obiectul comparabilității și al măririi raportului costuri/avantaje.

31

Nu există dovezi care să sugereze că acest risc s-a materializat până în prezent. Partenerii Comisiei sunt bănci de dezvoltare, nu bănci comerciale, principalul lor obiectiv fiind acela de a contribui la finanțarea pentru dezvoltare. Cu toate acestea, confidențialitatea în ceea ce privește modelele și deciziile de stabilire a prețurilor limitează într-adevăr utilizarea răspândită a instrumentului de subvenționare a ratei dobânzii.

Atunci când se utilizează subvenții la rata dobânzii, Comisia se bazează, în special, pe propria supraveghere a instituțiilor multilaterale (de exemplu, prin evaluarea pilonilor) și pe controlul și pe reglementarea naționale care guvernează instituțiile bilaterale ca elemente de atenuare a acestui risc.

Calcularea ratelor dobânzilor efectuată de bănci va face obiectul unor controale și analize comparative.

32

În cadrul gestiunii centralizate indirecte sau al gestiunii în comun, plățile în avans au prezentat un nivel într-adevăr ridicat în momentul creării primelor facilități. Acest lucru a fost motivat de necesitatea de a lansa o nouă modalitate de ajutor și de a încuraja instituțiile financiare să preia gestionarea unor proiecte complexe.

Dispozițiile privind plățile în avans au fost revizuite în cadrul noilor modele de contract pentru instrumente financiare și au avut ca rezultat o scădere a nivelului de prefinanțare.

Caseta 3

Comisia a acționat în deplină conformitate cu normele și reglementările aplicabile.

Dispoziția privind plățile explicată în caseta 3 a fost adoptată în 2010. În ceea ce privește FIV, Comisia a modificat politica privind plățile în 2012 (a se vedea punctul 32).

În plus, evaluarea acestui proiect finanțat prin FIV ține cont în mod corespunzător de situația și de evenimentele excepționale care au avut loc în țara parteneră începând cu ianuarie 2011 și care au avut impact asupra implementării proiectului.

33

Se preconizează revizuirea sistemul de plăți în avans pentru FFI.

34

Proiectele din cadrul acestor facilități sunt aprobate și selectate direct de către instituțiile financiare europene în deplină conformitate cu obiectivele, acțiunile și criteriile stabilite pentru proiect. Selecția subcreditelor și a garanțiilor este determinată de parametrii legați de proiect (detaliați în fișă), în special de cei care indică obiectivele urmărite de proiect. Standardele referitoare la obligația de diligență ale instituțiilor financiare sunt aplicate pe parcursul procedurilor de aprobare și de selecție. Aceste proceduri respectă o diviziune a muncii între parteneri, convenită și eficientă din punctul de vedere al costurilor, și includ dispoziții de selecție a acțiunilor subordonate. Instituțiile financiare eligibile furnizează rapoarte detaliate cu privire la proiectele incluse în facilitate, atât la intervale regulate, cât și ad-hoc, sau atunci când aceste rapoarte sunt solicitate de Comisie.

Caseta 4

Comisia consideră că toate elementele necesare au fost vizibile în formularul de cerere de finanțare al proiectului finanțat de FIV din cadrul facilității de finanțare a IMM-urilor.

35

După aprobarea proiectului, delegațiile Uniunii și/sau serviciile centrale ale Comisiei (în funcție de domeniul de aplicare al proiectului) asigură o urmărire corespunzătoare.

Serviciile Comisiei sunt în contact periodic cu birourile naționale ale Băncii din țările relevante, au loc reuniuni cu delegația și coordonatorii locali de proiecte din cadrul instituțiilor financiare principale. Instituțiile financiare principale au obligația contractuală de a prezenta anual rapoarte delegației. În plus, astfel cum se prevede în contractele semnate în cadrul cooperării delegate, Comisia este implicată, informată și invitată la misiuni de monitorizare efectuate la fața locului de către instituția financiară principală.

Dispozițiile contractuale sunt suficient de clare pentru o monitorizare adecvată.

Prin sporirea implicării timpurii a delegației în proces, urmărirea și monitorizarea se vor intensifica de asemenea. Instrucțiunile pentru delegații vor fi actualizate în acest sens.

36

Comisia recunoaște trimiterea la activitățile în curs legate de indicatorii bazați pe rezultate care urmează să fie utilizați de instituțiile financiare în scopuri de monitorizare și de raportare și subliniază faptul că monitorizarea performanțelor se realizează de către instituția financiară principală.

37

Toate proiectele sunt supuse monitorizării și evaluării (evaluărilor). O parte din evaluările intermediare au fost finalizate, precum cele din contextul FIV, sau vor fi lansate în scurt timp, precum cele din contextul LAIF.

În plus, Comisia ar dori să sublinieze că:

(i)procedurile ROM pentru facilitățile regionale de investiții gestionate de DEVCO sunt aceleași ca și pentru celelalte proiecte DEVCO și

(ii)DEVCO întreprinde măsurile necesare pentru a aborda rezultatele ROM: în ceea ce privește proiectele care au fost supuse procesului ROM, rezultatele sunt trimise delegației UE/unităților din cadrul serviciilor centrale implicate în gestionarea proiectelor. Se așteaptă un răspuns din partea delegației, care este, în general, transmis instituției financiare principale. În cazul în care este necesar, este organizată o întâlnire contradictorie care are ca scop clarificarea constatărilor procesului ROM. În plus, reprezentanții Comisiei și consultanții care au efectuat vizitele ROM se întâlnesc cu regularitate în cadrul unor reuniuni de informare, pentru a se informa cu privire la situația de pe teren.

Se preconizează o examinare în viitor a gestionării proiectelor finanțate de FFI, în scopul unei eventuale alinieri la alte facilități.

Răspunsul comun al Comisiei la punctele 39-42

39

Comisia nu este de acord cu analiza Curții privind demonstrarea necesității unui sprijin prin finanțare nerambursabilă pentru a permite contractarea creditului. Formularul de cerere de finanțare asigură baza pentru evaluare, care este un aviz chibzuit, bazat pe contribuții ale unităților tematice și geografice, precum și ale delegațiilor și ale Secretariatului UE, completate deseori de cereri suplimentare de informații. Evaluarea Comisiei, sprijinită de reuniuni tehnice cu instituții financiare și consilii executive, cu prezența statelor membre, este solidă și bine fundamentată. Comisia consideră că procesul de selecție a finanțărilor oferă o asigurare suficientă și dovada necesității acestora.

42

Comisia nu este de acord cu această analiză din motivele următoare.

42 (a)

Finanțarea posibilă fără o contribuție din partea FFI în baza programului FMI a avut, într-adevăr, un plafon pentru împrumuturi neconcesionale (a se vedea tabelul 1 din rapoartele de țară ale FMI pentru 2009 și 2010), de unde rezultă că orice împrumut suplimentar trebuia să fie concesional. Decizia ca orice proiect dat să fie luat în considerare pentru un împrumut concesional sau nu este o decizie suverană a Zambiei, după discuții cu comunitatea internațională, în funcție de condițiile economice ale fiecărui proiect.

42 (b)

Finanțarea proiectelor nu a putut fi asigurată numai din FED. Finanțarea suplimentară, necesară pentru eliminarea deficitului de finanțare, a fost posibilă doar prin mobilizarea resurselor instituțiilor financiare prin intermediul contribuției din partea FFI.

42 (c)

Chiar dacă sunt de mică anvergură, finanțările pot avea o valoare adăugată ridicată, de exemplu pentru eliminarea unui deficit de finanțare, pentru îmbunătățirea calității proiectului etc. În trei dintre aceste cazuri, finanțările au contribuit la reducerea condițiilor financiare generale, deoarece pachetul de finanțare propus de cofinanțatori nu a fost considerat pe deplin acceptabil de către debitor. Pentru celălalt proiect, finanțarea a permis creșterea impactului potențial al proiectelor, inclusiv a beneficiilor financiare.

42 (d)

Comisia nu este de acord cu concluzia Curții. Beneficiarul final ar fi putut alege o altă alternativă care ar fi fost mai profitabilă, dar care ar fi produs impacturi negative asupra mediului. Finanțarea acordată prin FFI a contribuit la facilitarea investițiilor în opțiunea preferată din punct de vedere ecologic, compensând costurile de investiții mai ridicate.

42 (e)

Comisia nu este de acord cu concluzia Curții pentru care nu există dovezi suficiente.

Finanțarea acordată prin FIV a fost necesară pentru a debloca întregul pachet de investiții al proiectului și a fost în deplină conformitate cu obiectivele de politică ale UE și ale țării partenere.

42 (f)

Comisia nu este de acord cu evaluarea. Aceasta implică faptul că finanțarea a fost necesară pentru ca respectivele credite conexe să fie acceptate de beneficiar și că pachetul combinat a fost comparabil cu alte oferte financiare și nu a fost subvenționat excesiv.

42 (g)

Această observație nu ține cont de faptul că produsul „nesubvenționat” a funcționat în ipoteza că subvenția va fi posibilă. Contribuția din partea FIV la un astfel de sistem este fără îndoială necesară pentru ca IFE să fie în măsură să ofere credite la o rată care să stimuleze băncile să acorde IMM-urilor credite din fonduri atrase. Faptul că respectiva contribuție din partea FIV nu este (sau este parțial) cheltuită este mai degrabă un semn de reușită. Acest lucru pregătește terenul pentru o facilitate de urmărire cu un nivel mai scăzut al contribuției din partea FIV (fără ca aceasta să implice faptul că finanțarea acordată prin FIV trebuie să fie mai mică în cazul unei alte prime operațiuni într-o țară).

44

Comisia influențează în mod proactiv modul de constituire a proiectelor. Tipul de influență depinde foarte mult de tipul de proiect, deoarece proiectele au diferite obiective și diferite impacturi preconizate. Proiectele cu finanțare combinată sunt constituite într-un cadru de parteneriat și de partajare a responsabilităților între donatori. Comisia are un rol esențial în acest parteneriat, exercitând o largă influență în toate aspectele relevante ale proiectelor.

46

Comisia este de părere că, în general, facilitățile mobilizează câștiguri considerabile în materie de politici.

Mediul de politică face parte integrantă din evaluarea proiectului. Fiecare proiect își are propriile obiective și impacturi preconizate specifice, care diferă în funcție de natura proiectului. Nu se așteaptă ca un proiect să aibă impact asupra tuturor obiectivelor (în plus, nu se recomandă acest lucru).

În cazul FFI, atunci când proiectul coincide cu sectorul central al delegației, există într-adevăr posibilitatea de a influența în mod obișnuit politica sectorială. Acest lucru este diferit în cazul în care un proiect nu intră în sfera sectorului central al delegației, deși are o acoperire regională.

51

Din motive politice și strategice, Comisia (deși consideră că orientările în materie de vizibilitate ale UE au fost respectate) își va intensifica dispozițiile privind vizibilitatea și va implica și mai mult delegațiile în acest proces.

51 (a)

Există articole specifice în toate contractele (atât în condițiile generale, cât și în anexa care furnizează o descriere a acțiunii) pentru proiectele finanțate în baza facilităților de combinare regionale. Aceste articole prevăd că instituția financiară principală trebuie să asigure o vizibilitate corespunzătoare a finanțării.

În plus, în noul acord de delegare în cazul gestiunii indirecte, care va fi utilizat începând din 2014 pentru toate proiectele contractate în baza facilităților de combinare regionale, există o anexă special prevăzută pentru un plan de comunicare și de vizibilitate care va fi întocmit pentru fiecare proiect în parte.

În ceea ce privește CIBV, Direcția Generală Extindere a asigurat, prin intermediul contractelor sale de asistență tehnică (IPF și IFICO), faptul că toate instrumentele de comunicare și de promovare (site internet, rapoarte, orientări, fișe informative, seminare, ateliere etc.) indică rolul UE în cadrul mecanismului. În plus, cooperarea la scară mai mare cu unitățile de comunicare ale instituțiilor financiare internaționale se află în proces de dezvoltare și se pot observa referințe sporite la UE și CIBV în prezent. Vizibilitatea și coerența ar trebui îmbunătățite într-o și mai mare măsură, deoarece toate activitățile de comunicare ale CIBV vor fi centralizate în noul contract IFICO extins.

52

Comisia subliniază faptul că manualul privind comunicarea și vizibilitatea pentru acțiunile externe ale UE este valabil și aplicabil tuturor proiectelor din sfera acțiunilor externe.

Concluzii și recomandări

53

Comisia este responsabilă pentru constituirea facilităților, evaluate pozitiv în raport. Gestionarea proiectelor este realizată în parteneriat. Comisia administrează facilitățile, în timp ce instituțiile de finanțare pentru dezvoltare sunt responsabile pentru gestionarea zilnică a proiectelor. Acestea execută sarcinile bugetare care le-au fost încredințate, în conformitate cu normele din cadrul gestiunii indirecte prevăzute în Regulamentul financiar.

Comisia a conceput acest mod de constituire ținând seama pe deplin de posibilele beneficii ale facilităților și consideră că activitatea sa de gestionare a fost corespunzătoare.

Comisia consideră că obținerea posibilelor beneficii trebuie să țină seama de natura finanțărilor (de exemplu, asistență tehnică) și de rezultatele implementării proiectelor.

54

Comisia consideră că procesul de aprobare a fost aprofundat: toate părțile interesate relevante sunt implicate în mod corespunzător, iar Comisia adaptează procesul de consultare în funcție de specificitățile proiectelor. Pe parcursul procesului decizional sunt puse la dispoziție informații suficiente și complete.

În toate cazurile se asigură valoarea adăugată: consiliului executiv competent îi sunt prezentate proiecte numai după ce toate componentele acestora au fost explicate și când valoarea adăugată a acestora este evidentă.

Dispozițiile privind plățile în avans sunt examinate în noile modele de contract pentru instrumente financiare.

55

Comisia consideră că justificarea acordării de finanțare a fost clară în toate cazurile. Aceste cazuri sunt descrise la punctul 42 din prezentul raport și au fost contestate și justificate în mod corespunzător de către Comisie. A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 42 literele (a)-(g).

În toate cazurile, prioritățile facilităților au fost aliniate la politicile sectoriale ale UE pentru fiecare dintre regiuni (menționate în mod clar în orientările strategice aferente).

Cu toate acestea, Comisia va căuta soluții pentru obținerea unui impact mai larg asupra politicii sectoriale, precum și pentru sporirea vizibilității sprijinului acordat de UE.

57

Comisia acceptă recomandarea. În noul formular de cerere se indică în mod clar diferitele forme de valoare adăugată pe care le poate asigura finanțarea.

57 (a)

Comisia acceptă recomandarea. În contextul Platformei UE se află în curs de elaborare orientări privind guvernanța revizuită în scopul direcționării implicării Comisiei în toate etapele procesului de aprobare, precum și în urmărirea proiectelor.

57 (b)

Comisia acceptă recomandarea. Acesta este un proces în curs, care va fi finalizat probabil la sfârșitul anului 2014.

57 (c)

Comisia acceptă recomandarea. În configurația revăzută a guvernanței facilităților de combinare s-a propus ca proiectele să fie prezentate doar pentru aprobarea finală (fără aprobare provizorie). Formularul de cerere include o descriere detaliată a necesității și a valorii adăugate a finanțării, precum și a modului în care a fost determinat/calculat cuantumul.

Procesul trebuie să implice analize și discuții preliminare privind proiectele incluse în rezervă care urmează să fie clarificate înainte de prezentarea pentru aprobarea finală, pentru a garanta maturitatea, impactul și rentabilitatea proiectelor.

57 (d)

Comisia acceptă recomandarea.

58

Comisia acceptă recomandarea. În viitor, necesarul de numerar va fi luat în considerare înainte de efectuarea plăților. Un nou model de contract pentru instrumente financiare este în prezent în curs de pregătire. Măsura va fi pusă în aplicare probabil până la sfârșitul anului 2014.

59

Comisia acceptă recomandarea.

59 (a)

Un cadru de măsurare a rezultatelor a fost deja inclus în formularul de cerere, împreună cu orientările aferente în care sunt explicate informațiile solicitate. Deseori, impactul finanțărilor specifice acordate de UE nu poate fi separat de proiectul general. Cu toate acestea, în ceea ce privește finanțarea acordată de UE trebuie să indicată clar valoarea adăugată (a se vedea mai sus).

59 (b)

Au fost trimise instrucțiuni tuturor delegațiilor UE și sunt în curs de elaborare orientări.

59 (c)

Comisia acceptă parțial recomandarea. Comisia va analiza dacă este oportun să adapteze metodologia în materie de ROM la caracteristicile specifice ale mecanismelor de combinare.

60

Comisia acceptă recomandarea.

Un nou acord de delegare în cazul gestiunii indirecte pentru toate proiectele contractate în baza facilităților regionale de combinare este în curs de pregătire. Acest model de contract va include o anexă special prevăzută pentru un plan de comunicare și de vizibilitate care va fi întocmit pentru fiecare proiect în parte.

QJ-AB-14-016-RO-E  ISSN 1977-5806

Comisia și statele membre au creat opt facilități regionale de investiții în scopul sprijinirii politicilor externe ale UE. Aceste facilități de investiții vizează să reunească (să combine) finanțările acordate de Comisia Europeană și creditele acordate de instituțiile financiare. Scopul lor este de a contribui la finanțarea unor proiecte majore de infrastructură care necesită resurse financiare substanțiale.

Curtea a examinat eficacitatea demersurilor de combinare a finanțărilor acordate de UE cu creditele acordate de instituțiile financiare și a concluzionat că aceste demersuri au fost, în general, eficace. Modul în care au fost constituite facilitățile regionale de investiții a fost adecvat, dar beneficiile potențiale pe care le-ar putea oferi mecanismele de combinare nu au fost obținute în totalitate. Curtea formulează o serie de recomandări în atenția Comisiei, referitor la selecția proiectelor și la aprobarea finanțărilor, la modul de realizare a plăților de fonduri, la monitorizarea implementării acestor finanțări furnizate de UE, precum și la sporirea vizibilității ajutorului UE.