PT
2014

n.º 16

Relatório Especial

Eficácia da combinação
de subvenções
das facilidades de
investimento regionais
com empréstimos
concedidos pelas
instituições financeiras
para apoiar as políticas
externas da UE

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2014

ISBN 978-92-9207-056-4 (epub)

ISBN 978-92-9207-054-0 (versão impressa)

doi:10.2865/91415

© União Europeia, 2014

Reprodução autorizada mediante indicação da fonte

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Índice

Glossário e abreviaturas

Síntese

Introdução

Potenciais benefícios de combinar subvenções da cooperação externa com empréstimos

Mecanismos de financiamento combinado da União Europeia

Âmbito e método da auditoria

Observações

As facilidades de investimento regionais foram estabelecidas de forma adequada, mas a gestão da Comissão continua afetada por insuficiências

A estrutura das facilidades de investimento regionais é satisfatória e o quadro regulamentar e processual está a melhorar

São selecionados projetos adequados, mas a avaliação da Comissão não incide devidamente no valor acrescentado e no montante das subvenções da UE

A Comissão paga adiantamentos desnecessariamente elevados

No caso das subfacilidades, os critérios de concessão de subempréstimos eram vagos ou gerais

O grau de acompanhamento da execução das subvenções pela Comissão era variado

Os benefícios pretendidos da combinação de subvenções com empréstimos não foram plenamente alcançados até ao momento

A necessidade de uma subvenção para permitir a contração de um empréstimo apenas foi demonstrada para metade dos projetos examinados

O potencial envolvimento da Comissão na formulação de políticas e impacto na forma como os projetos foram criados e geridos não foram totalmente explorados

O financiamento combinado melhorou a coordenação dos doadores mas a visibilidade do financiamento da UE tem sido limitada até ao momento

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Cobertura global das facilidades de investimento regionais
Anexo II | — | Montantes autorizados, contratados e pagos pela Comissão por facilidade de investimento regional em 31.12.2013
Anexo III | — | Número de projetos aprovados por facilidade de investimento regional para o período de 2007-2013
Anexo IV | — | Contribuições para os 387 projetos aprovados por facilidade de investimento regional para o período de 2007-2013
Anexo V | — | Empréstimos das instituições financeiras por facilidade de investimento regional para o período de 2007-2013
Anexo VI | — | Amostra de 15 projetos do ITF examinados
Anexo VII | — | Amostra de 15 projetos do FIPV examinados
Anexo VIII | — | Amostra de projetos da auditoria para a criação de subfacilidades
Anexo IX | — | Projetos mencionados no ponto 42

Respostas da Comissão

Glossário e abreviaturas

AFD: Agência Francesa para o Desenvolvimento.

A AFD é uma instituição pública francesa de financiamento do desenvolvimento que combate a pobreza e fomenta o crescimento económico em países em desenvolvimento e nos territórios ultramarinos franceses. É a principal agência de execução da cooperação para o desenvolvimento em França.

AOR: acompanhamento orientado para os resultados.

O sistema AOR é um instrumento de análise dos projetos e programas que apresenta recomendações visando a sua melhoria.

BEI: Banco Europeu de Investimento.

O BEI é o banco da União Europeia. É propriedade dos Estados-Membros da União Europeia e representa os interesses destes, colaborando estreitamente com outras instituições da União Europeia para executar as políticas da UE, através do financiamento de projetos de investimento.

BERD: Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento.

O BERD é um banco de desenvolvimento público sedeado em Londres que promove a transição para economias abertas e de mercado em países que vão da Europa Central e Oriental até à Ásia Central e ao Mediterrâneo Meridional e Oriental. Presta financiamento a projetos de bancos, indústrias e negócios, tanto novas empresas como investimentos em empresas já existentes. Incide no setor privado, mas trabalha igualmente com empresas públicas.

CIF: Facilidade de Investimento para as Caraíbas (Caribbean Investment Facility).

Delegação da UE: a União Europeia está representada por 139 delegações e serviços da UE em todo o mundo. As delegações da UE fazem parte da estrutura da Comissão Europeia, mas servem os interesses da União no seu todo.

Empréstimo em condições preferenciais: empréstimo com condições significativamente mais favoráveis do que as condições de mercado. O FMI calcula o nível de concessionalidade como a diferença entre o valor nominal do empréstimo e o valor atualizado dos pagamentos futuros a título do serviço da dívida que o mutuário deverá efetuar, expresso em percentagem do valor nominal do empréstimo.

EuropeAid: Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação — EuropeAid.

FED: Fundo Europeu de Desenvolvimento.

Os FED são os principais instrumentos utilizados pela União Europeia para prestar ajuda à cooperação para o desenvolvimento dos países de África, Caraíbas e Pacífico e dos países e territórios ultramarinos. O acordo de parceria assinado em Cotonu em 23 de junho de 2000 por um período de 20 anos («Acordo de Cotonu») constitui o atual enquadramento em que se inscrevem as relações da União Europeia com esses países e territórios. O seu objetivo é a redução da pobreza e, a prazo, a sua erradicação.

FIA: Facilidade de Investimento para a Ásia.

FIAC: Facilidade de Investimento para a Ásia Central.

FIAL: Facilidade de Investimento para a América Latina.

FIPV: Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança.

FMI: Fundo Monetário Internacional.

IFP: Facilidade de Investimento para o Pacífico (Investment Facility for the Pacific).

IRM: Iniciativa de Reconhecimento Mútuo.

A IRM é um quadro formal criado em 2009 pela AFD, o BEI e o KfW com o objetivo de aumentar a eficácia do cofinanciamento dos projetos de desenvolvimento. As suas principais características são a delegação da maioria das tarefas ao principal financiador de uma operação e o reconhecimento mútuo dos procedimentos.

ITF: Fundo Fiduciário UE-África para as Infraestruturas (EU-Africa Infrastructure Trust Fund).

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau.

O KfW é o banco de fomento da República Federal da Alemanha e está sedeado em Frankfurt. A divisão de desenvolvimento do banco executa a cooperação para o desenvolvimento financeiro alemã em nome do governo.

WBIF: Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (Western Balkans Investment Framework).

Síntese

I

Os mecanismos de financiamento combinado associam empréstimos¹ concedidos por instituições financeiras e subvenções. O financiamento combinado dá aos doadores de subvenções a possibilidade de alavancarem os seus fundos de cooperação externa, mobilizando empréstimos concedidos por instituições financeiras. Permite-lhes também ter impacto na formulação de políticas e/ou na forma como os projetos são criados e geridos. Além disso, a combinação de empréstimos com subvenções pode promover a cooperação entre as partes interessadas na ajuda ao desenvolvimento e melhorar a visibilidade da ajuda.

II

Desde 2007, a Comissão e os Estados-Membros estabeleceram oito facilidades de investimento regionais que abrangem toda a esfera da cooperação externa da Comissão. Durante o período de 2007-2013, a União afetou 2 106 milhões de euros a essas facilidades. As instituições financiadoras do desenvolvimento identificam os projetos e candidatam-se às subvenções, que são aprovadas pelos órgãos executivos que incluem a Comissão, os Estados-Membros e outros doadores. As instituições financeiras contratam a maior parte da assistência técnica e acompanham os projetos.

III

A auditoria do Tribunal abrangeu as facilidades de investimento regionais desde o momento em que foram estabelecidas. O Tribunal avaliou especificamente a eficácia da combinação de subvenções concedidas pelas facilidades de investimento regionais com empréstimos concedidos por instituições financeiras. A auditoria incidiu na estrutura e gestão das facilidades de investimento regionais e no grau de concretização dos benefícios esperados do financiamento combinado. Os trabalhos de auditoria consistiram num exame analítico, em entrevistas com funcionários da Comissão, num inquérito a 40 delegações da UE, ao qual responderam 22 delas, em visitas às quatro principais instituições financeiras e num exame de uma amostra de 30 subvenções concedidas a projetos.

IV

O Tribunal conclui que, em geral, a combinação de subvenções das facilidades de investimento regionais com empréstimos concedidos por instituições financeiras para apoiar as políticas externas da União Europeia (UE) tem sido eficaz. As facilidades de investimento regionais foram bem estabelecidas, mas os potenciais benefícios do financiamento combinado não foram plenamente realizados devido a insuficiências de gestão pela Comissão.

V

Os Estados-Membros e a Comissão asseguraram que as facilidades de investimento regionais fossem devidamente instituídas, estando agora firmemente implantadas. A parte do financiamento relativa aos empréstimos foi principalmente fornecida por quatro instituições financeiras europeias, que identificavam os investimentos elegíveis. Nos últimos sete anos, estas instituições identificaram projetos em número suficiente para afetar o financiamento disponível.

VI

Os 30 projetos examinados pelo Tribunal foram todos considerados pertinentes para as regiões e os países em causa. Contudo, o processo de aprovação realizado pela Comissão não foi exaustivo e as decisões de atribuição das subvenções, a um nível particular, não estavam muitas vezes fundamentadas de forma convincente. Faltavam igualmente orientações sobre os critérios que a Comissão deveria utilizar no seu processo de tomada de decisões. Depois de aprovadas as subvenções, os adiantamentos pagos eram desnecessariamente elevados. O acompanhamento realizado pela Comissão não garantiu que o valor acrescentado das subvenções se concretizasse em todos os casos.

VII

As facilidades de investimento regionais proporcionaram aos parceiros de desenvolvimento uma plataforma que lhes permite colaborar estreitamente e empreender projetos de grande envergadura, que seriam difíceis de financiar de outra forma. A justificação para a concessão de subvenções a combinar com empréstimos era clara em determinados casos, especialmente quando era necessário cumprir critérios de concessionalidade. No entanto, em outros casos, na verdade em cerca de 50% dos casos examinados, essa justificação não era evidente. A Comissão não aproveitou totalmente a possibilidade de ter um impacto positivo na forma como os projetos eram criados ou de ter um impacto maior nas políticas setoriais. A visibilidade do apoio da UE foi até agora limitada, embora a Comissão tenha começado a corrigir essa situação.

VIII

O Tribunal apresenta várias recomendações à Comissão para melhorar a eficácia das facilidades de investimento regional. As recomendações dizem respeito à seleção dos projetos e à aprovação da subvenção, ao pagamento dos fundos, ao acompanhamento da execução das subvenções da UE e à melhoria da visibilidade da ajuda da União Europeia.

1Além dos empréstimos, existem igualmente, em menor grau, outras formas de financiamento distintas das subvenções.

Introdução

Potenciais benefícios de combinar subvenções da cooperação externa com empréstimos

01

Os mecanismos de financiamento combinado associam empréstimos² concedidos por instituições financeiras e subvenções. As subvenções podem assumir várias formas mas, no caso da cooperação da União Europeia (UE) com os países em desenvolvimento, os tipos mais comuns são as subvenções diretas ao investimento, as bonificações de juros, a assistência técnica e os regimes de garantias de empréstimo.

02

O principal objetivo dos mecanismos de financiamento combinado é alavancar os fundos da cooperação externa, mobilizando empréstimos concedidos por instituições financeiras. O financiamento combinado pretende, em especial, corrigir situações de investimento insuficiente no caso de atividades ou infraestruturas que poderiam ser viáveis, mas que não atraem financiamento suficiente das fontes de mercado. As principais razões pelas quais os projetos não conseguem atrair financiadores às taxas normais do mercado são as seguintes:

a)não são suficientemente lucrativos, mas apresentam benefícios económicos, ambientais e/ou sociais elevados;

b)têm perfis de risco excessivos;

c)estão localizados em países altamente endividados, sujeitos aos requisitos do Fundo Monetário Internacional (FMI) relativos aos empréstimos (ver caixa 1).

03

Além de mobilizar empréstimos concedidos por instituições financeiras, o financiamento combinado oferece aos doadores a possibilidade de estarem envolvidos na formulação de políticas ou de terem impacto na forma como os projetos são criados e geridos. Pode fazê-lo, por exemplo, atenuando as externalidades negativas dos projetos, como os efeitos ambientais ou sociais prejudiciais, ou prestando financiamento adicional a objetivos específicos relacionados com o projeto, como o reforço das capacidades administrativas ou técnicas.

  Caixa 1

Requisitos do FMI relativos a empréstimos em países altamente endividados

O FMI exige que os países altamente endividados apenas contraiam empréstimos com condições significativamente mais favoráveis do que as condições de mercado. Esses empréstimos são designados por empréstimos em condições preferenciais. Nos países altamente endividados, o FMI exige que o nível de concessionalidade seja de, pelo menos, 35%.

04

Existem ainda outros potenciais benefícios, mais gerais, associados à utilização do financiamento combinado:

a)Promoção da cooperação entre as partes interessadas no domínio da ajuda ao desenvolvimento. Os mecanismos de financiamento combinado são criados especialmente em parceria com instituições financeiras europeias, beneficiando assim da sua especialização e conhecimentos específicos. Uma maior cooperação pode igualmente dar origem a uma maior transparência, a economias de escala e à redução dos custos de transação para o país parceiro. Permite ainda a execução de projetos demasiado grandes para serem financiados por um único doador ou instituição financeira;

b)aumento da sensibilização dos beneficiários e do público em geral para o facto de os investimentos terem sido financiados com o apoio de doadores. Combinar as intervenções de vários doadores e de instituições financeiras constitui um meio para alcançar a massa crítica necessária para criar a visibilidade da ajuda.

Mecanismos de financiamento combinado da União Europeia

05

Há já muito tempo que a Comissão concede bonificações de juros. Porém, mais recentemente, a Comissão e os Estados-Membros criaram mecanismos específicos que aceleram a utilização do financiamento combinado. Desde 2007, a Comissão criou oito facilidades de investimento regionais que abrangem toda a esfera da cooperação externa da Comissão (ver anexo I). Estas combinam subvenções financiadas pelos Fundos Europeus de Desenvolvimento (FED) e pelo orçamento geral da UE com empréstimos, principalmente concedidos por instituições europeias financiadoras do desenvolvimento. Em alguns casos, os Estados-Membros fazem também contribuições diretas.

06

As facilidades de investimento regionais têm uma estrutura de governação de três níveis³:

a)um organismo estratégico⁴, responsável por definir a estratégia global da facilidade de financiamento;

b)um órgão executivo⁵, composto pela Comissão, os Estados-Membros e outros doadores, responsável pela aprovação das várias subvenções;

c)um órgão técnico⁶, composto por instituições financeiras e pela Comissão, que define uma carteira de projetos comum e seleciona os projetos a apresentar ao órgão executivo.

07

Na sequência de consultas com o(s) respetivo(s) país(es) parceiro(s), as instituições financeiras propõem os projetos⁷. O desenvolvimento da carteira de projetos é conduzido pelas instituições financeiras. Estas identificam e selecionam os projetos com base nos seus próprios critérios de avaliação financeira e candidatam-se a uma subvenção, especificando o tipo e o montante. O processo de desenvolvimento de um projeto envolve a colaboração com a Comissão, nomeadamente dentro dos órgãos técnicos e ao nível das delegações da UE. A principal instituição financeira de um projeto acompanha a sua execução e elabora relatórios sobre os progressos alcançados. Tem direito a receber uma taxa pela gestão da execução dos projetos.

08

O Fundo Fiduciário UE-África para as Infraestruturas (ITF) é a única facilidade de investimento regional que funciona como um fundo. O Banco Europeu de Investimento (BEI) age na qualidade de tesoureiro deste fundo. Na maioria das restantes facilidades de investimento regionais, a Comissão canaliza as subvenções para os beneficiários finais através da principal instituição financeira. Por seu lado, os beneficiários adjudicam e gerem os contratos correspondentes. No entanto, as instituições financeiras executam a assistência técnica e acompanham a execução dos projetos financiados desta forma. Cada facilidade de investimento regional dispõe de um secretariado para apoiar os órgãos executivos. Os secretariados são organizados pela Comissão⁸, exceto no caso do ITF, cujo secretariado é gerido pelo BEI.

09

Existem ainda outros mecanismos de financiamento combinado da UE. O principal exemplo é a facilidade de investimento criada em 2003 pelo Acordo de Cotonu, por um período de 20 anos. Outros exemplos de financiamento combinado fora do âmbito das facilidades de investimento regionais são a Facilidade Euro-Mediterrânica de Investimento e de Parceria (FEMIP) e o Fundo Mundial para a Eficiência Energética e as Energias Renováveis (GEEREF).

10

O montante afetado pela UE às facilidades de investimento regionais para o período de 2007-2013 foi de 2 106 milhões de euros (ver anexo II). No final de 2013, a Comissão já tinha desembolsado 1 205 milhões de euros. Os órgãos executivos das facilidades de investimento regionais tinham aprovado 387 projetos (ver anexo III), cujas subvenções ascendiam a 2 346 milhões de euros (ver anexo IV). Estas foram acompanhadas de empréstimos num montante de 22 152 milhões de euros. Até ao momento, os empréstimos têm uma taxa de incumprimento nula.

11

Os projetos apoiados são principalmente projetos de investimento público. Os setores abrangidos variam de uma facilidade para outra, mas os setores dos transportes e da energia recebem a maior parte do financiamento⁹. O leque de projetos vai desde os relativamente pequenos, começando em 0,3 milhões de euros, até aos que representam mais de 1 000 milhões de euros. Na maioria dos casos, estão envolvidas mais de uma instituição financeira. Em alguns casos, as facilidades de investimento regionais não afetam financiamento a um único projeto de investimento, mas a uma outra facilidade ou fundo. No caso dessas subfacilidades, as instituições financeiras selecionam e financiam subações, que envolvem parceiros financeiros locais.

12

As quatro principais instituições financeiras¹⁰ envolvidas nas facilidades de investimento regionais desde o início são o BEI, o Banco Europeu de Reconstrução e Desenvolvimento (BERD), a Agência Francesa para o Desenvolvimento (AFD) e o Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). O anexo V apresenta uma síntese dos montantes dos empréstimos que estas instituições aprovaram durante o período de 2007-2013 para os 387 projetos que receberam apoio no âmbito destas facilidades.

13

Em dezembro de 2012, a Comissão lançou a Plataforma de Financiamento Combinado da UE para a Cooperação Externa, com o objetivo de examinar a forma de melhorar a qualidade e a eficiência das facilidades de investimento regionais. O processo está em curso e espera-se que dê origem a um conjunto de recomendações e orientações sobre a utilização do financiamento combinado na cooperação externa e sobre a forma de mobilizar recursos públicos e privados adicionais, com vista a melhorar o impacto da política da UE em matéria de cooperação externa e de desenvolvimento.

2Além dos empréstimos, existem igualmente, em menor grau, outras formas de financiamento distintas das subvenções.

3O Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (WBIF) constitui uma exceção, pois é governado por um Comité Diretivo e um Grupo de Financiadores de Projetos.

4Designado por «Conselho Estratégico» ou «Comité Diretivo».

5Designado por «Conselho de Direção» ou «Comité Executivo».

6Designado por «Grupo de Financiadores de Projetos» ou «Grupo das Instituições Financeiras».

7As candidaturas às subvenções do WBIF são principalmente apresentadas pelos países parceiros.

8Direção-Geral do Desenvolvimento e da Cooperação (EuropeAid), à exceção do WBIF, cujo secretariado está a cargo da Direção-Geral do Alargamento.

9Cerca de 55%.

10As outras instituições financeiras elegíveis são: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Banco Africano de Desenvolvimento (BAD), Empresa belga de investimento para os países em desenvolvimento (BIO), Banco de Desenvolvimento das Caraíbas (BDC), Banco de Desenvolvimento do Conselho da Europa (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Fundo Finlandês de Cooperação Industrial, Lda. (FINNFUND), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID, observador na FIAL), Agência de Desenvolvimento do Luxemburgo (Lux-Dev), Banco Nórdico de Investimento (BNI), Grupo Privado de Infraestruturas do Desenvolvimento (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST) e Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Âmbito e método da auditoria

14

O Tribunal avaliou a eficácia da combinação de subvenções das facilidades de investimento regionais com empréstimos concedidos por instituições financeiras para apoiar as políticas externas da UE, concentrando-se nas seguintes duas questões:

a)As facilidades de investimento regionais foram bem estabelecidas e geridas?

b)A utilização do financiamento combinado produziu os benefícios pretendidos?

15

A presente auditoria, a primeira do Tribunal neste domínio específico, foi realizada entre maio e dezembro de 2013 e procurou verificar o desempenho das facilidades de investimento regionais desde a sua criação. O Tribunal concentrou a sua auditoria nas dotações financeiras da UE e no papel da Comissão. Os trabalhos de auditoria consistiram num exame analítico, em entrevistas com funcionários da Comissão, num inquérito a 40 delegações da UE¹¹, em visitas às quatro principais instituições financeiras e num exame pormenorizado de uma amostra de projetos. A amostra¹² era composta por 15 projetos que receberam subvenções do ITF (ver anexo VI) e 15 projetos que tinham recebido subvenções no âmbito da Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança (FIPV) (ver anexo VII). Estas duas facilidades de investimento regionais abrangem tanto os FED como o orçamento geral da UE e representam mais de 70% das subvenções aprovadas pelas facilidades de investimento regionais até ao final de 2013. São ainda as facilidades de investimento mais antigas, pelo que têm os projetos mais avançados. Devido às suas características especiais, a auditoria incluiu igualmente um exame de oito projetos relacionados com a criação de subfacilidades (ver ponto 11) para financiamento de ações com a participação de instituições financeiras locais (ver anexo VIII).

1122 delegações da UE responderam ao inquérito.

12O Tribunal selecionou os projetos de forma aleatória através do método de amostragem por unidade monetária.

Observações

As facilidades de investimento regionais foram estabelecidas de forma adequada, mas a gestão da Comissão continua afetada por insuficiências

16

O Tribunal examinou se a estrutura global das facilidades de investimento regionais e o quadro processual eram adequados. A auditoria incidiu ainda no procedimento aplicado para avaliar os pedidos de subvenção, na justificação apresentada para os projetos selecionados e no caráter adequado do tipo e montante das subvenções. Por último, no âmbito da auditoria, examinaram-se igualmente a execução das subvenções e o acompanhamento dos projetos.

A estrutura das facilidades de investimento regionais é satisfatória e o quadro regulamentar e processual está a melhorar

17

É adequado ter oito facilidades de investimento regionais diferentes em vez de uma facilidade de investimento global pelos seguintes motivos:

a)as facilidades têm estruturas diferentes para combinar o financiamento proveniente dos vários doadores envolvidos e canalizá-lo para os projetos;

b)o financiamento da UE para as facilidades de investimento geográficas provém de diferentes instrumentos financeiros, com diferentes bases jurídicas;

c)a repartição das responsabilidades na Comissão e nas instituições financeiras tem uma base geográfica;

d)as partes representadas nos vários órgãos de governação (ver ponto 6) variam de região para região.

18

Os objetivos e os setores prioritários no âmbito de todas as facilidades de investimento regionais estão em conformidade com os objetivos globais da política da UE. No caso do ITF, apenas eram elegíveis os projetos com uma dimensão regional, o que limitava as possibilidades de utilizar o financiamento combinado.

19

O Regulamento Financeiro¹³ introduziu recentemente regras específicas relativas aos mecanismos de financiamento combinado¹⁴. Essas regras, aplicáveis a partir de 2014, reforçam significativamente o quadro regulamentar, definindo conceitos e princípios, simplificando os regimes de gestão utilizados para o financiamento combinado e fornecendo a base jurídica para utilizar instrumentos financeiros inovadores. Atualmente, a Comissão continua a reforçar o quadro, elaborando orientações para a gestão das facilidades de investimento regionais¹⁵.

20

Embora a Comissão tenha registado alguns progressos neste domínio, os projetos eram geralmente iniciados pelas instituições financeiras. A Comissão dava resposta a essas propostas e aos pedidos de subvenção subsequentes, em vez de identificar ativamente as operações.

21

O secretariado do ITF é gerido pelo BEI (ver ponto 8). Tendo em conta que o BEI é um financiador de projetos, e independentemente do facto de o secretariado estar separado das atividades bancárias do BEI, este aspeto tem de ser corrigido.

São selecionados projetos adequados, mas a avaliação da Comissão não incide devidamente no valor acrescentado e no montante das subvenções da UE

Seleção de projetos para assistência financeira

22

O processo de identificação e seleção dos projetos permitiu que fossem apresentados pedidos de subvenção em número suficiente para que o financiamento atribuído fosse afetado dentro do prazo previsto. Os projetos aprovados eram pertinentes para as necessidades de desenvolvimento das regiões e dos países em causa.

23

Para pedir uma subvenção a uma facilidade de investimento regional, as instituições financeiras têm de apresentar um formulário de pedido de subvenção¹⁶. Embora se tenham tornado mais extensas e pormenorizadas ao longo do tempo, as informações prestadas pelas instituições financeiras antes da aprovação da subvenção eram demasiado genéricas para permitir uma tomada de decisão adequada por parte dos órgãos executivos das facilidades de investimento regionais. Faltavam dados quantificados relativos às condições dos empréstimos, à concessionalidade (ver caixa 1) e à viabilidade (ver um exemplo na caixa 2). Além disso, o valor acrescentado esperado da concessão de uma subvenção não estava bem formulado, estruturado ou quantificado.

  Caixa 2

Projeto do ITF - Reabilitação elétrica no Benim e no Togo

O projeto dizia respeito à construção e renovação de linhas de transporte de eletricidade e subestações elétricas num total de 85,7 milhões de euros. Destinava-se a melhorar a fiabilidade e a eficiência do fornecimento de eletricidade no Benim e no Togo. O ITF concedeu uma bonificação de juros de 12,25 milhões de euros, o que permitiu atingir o nível de concessionalidade de 35%, como exigido pelo FMI (ver caixa 1).

Informações insuficientes prestadas pela instituição financeira

O formulário de pedido de subvenção fornecido pelas instituições financeiras não inclui valores sobre a viabilidade financeira e económica dos projetos, a concessionalidade e a harmonização dos projetos com as necessidades dos países, apesar de todas essas informações estarem disponíveis nos documentos da instituição financeira. Além disso, o formulário não era claro quanto ao valor acrescentado esperado da subvenção do ITF. Sem essas informações, a Comissão não conseguia realizar uma avaliação adequada do pedido de subvenção.

24

Um motivo subjacente que justifica o caráter limitado das informações prestadas pelas instituições financeiras é o facto de os projetos se encontrarem frequentemente ainda numa fase preliminar quando foram apresentados os pedidos de subvenção. As instituições financeiras decidem a concessão dos seus empréstimos numa fase posterior, ou seja, após o estudo de viabilidade. Assim, as suas decisões basearam-se em informações melhores e mais pormenorizadas do que aquelas de que a Comissão dispunha quando avaliou os pedidos de subvenção.

25

Embora não existam orientações específicas sobre este aspeto, a Comissão melhorou as suas análises dos pedidos de subvenção ao longo do tempo. Contudo, as análises continuam a basear-se em grande medida nas informações apresentadas no formulário de pedido de subvenção e estão, assim, limitadas por este. No caso dos projetos examinados, as análises prestavam pouca atenção à concessionalidade, à sustentabilidade da dívida, ao montante da subvenção ou à viabilidade económica. A Comissão não definiu critérios relativos à viabilidade económica. Na realidade, não dispõe de regras claras ou orientações sobre o tipo de investimentos na área do desenvolvimento que devem ser financiados por subvenções, por empréstimos ou por uma combinação dos dois tipos de financiamento.

26

As análises da Comissão envolveram progressivamente as delegações pertinentes da UE, consultando-as durante a avaliação dos pedidos de subvenção. O exame que o Tribunal realizou aos projetos e as entrevistas com funcionários das delegações indicaram que esse envolvimento ainda era insuficiente, em especial durante a fase de identificação. Apenas 59% das 22 delegações da UE que responderam ao inquérito do Tribunal afirmaram estar envolvidas no processo de identificação dos projetos objeto de financiamento combinado. Este facto limitou o grau de apropriação dos projetos pelas delegações. No entanto, nos casos em que as instituições financeiras pediram uma subvenção, a Comissão solicitou à maioria das delegações que dessem a sua opinião sobre os projetos selecionados para os seus respetivos países.

27

O número médio de dias desde a introdução na carteira de projetos até à aprovação final pelo Conselho de Direção é de 215 para o ITF, 257 para a FIAL e 290 para o FIPV¹⁷. Na FIAL e no FIPV, cada projeto necessitava de aprovação provisória e final ao nível técnico e dos Conselhos de Direção, o que era demorado. O procedimento era relativamente mais simples no ITF, que não exigia aprovações provisórias¹⁸.

Seleção do tipo e montante da subvenção

28

Os tipos de subvenções escolhidos (ver ponto 1) eram adequados ao valor acrescentado que pretendiam gerar. Apenas o ITF ofereceu bonificações de juros; as outras facilidades de investimento regionais não o fizeram, embora os respetivos quadros regulamentares e contratuais o permitissem.

29

Das 30 subvenções examinadas pelo Tribunal, 11 procuravam garantir que o empréstimo cumpria o nível mínimo de concessionalidade de 35% exigido pelo FMI (ver caixa 1). Relativamente a sete dessas 11 subvenções, o Tribunal não conseguiu obter provas, por parte da Comissão ou das instituições financeiras, de que o nível de concessionalidade não era superior ao necessário para cumprir os requisitos do FMI. Num caso, o nível de concessionalidade ultrapassava o mínimo de 35% sem que a Comissão estivesse informada desse facto.

30

Não existiam critérios estabelecidos para definir os montantes das subvenções, nos casos em que o principal objetivo não fosse o cumprimento dos requisitos do FMI. Nos casos examinados, muitas vezes não era claro de que forma tinham sido decididos os montantes. Além disso, a Comissão não considerou necessário realizar uma verificação rigorosa da forma como foram calculados os montantes das subvenções solicitadas pelas instituições financeiras.

31

Em teoria, as instituições financeiras poderiam definir uma taxa de juro superior ao normal, que seria aceite pelo beneficiário através da inclusão de uma subvenção no pacote financeiro. Por conseguinte, corre-se o risco de o benefício das subvenções não ser totalmente transferido para o beneficiário. Embora as instituições financeiras públicas do desenvolvimento sejam responsáveis por oferecer as condições financeiras mais adequadas, nem a Comissão nem o Tribunal podem excluir que este risco se possa materializar, uma vez que não dispõem dos meios para o examinar, devido à confidencialidade da forma como as taxas de juro são definidas¹⁹.

A Comissão paga adiantamentos desnecessariamente elevados

32

Depois de aprovadas as subvenções e assinadas as convenções, foram pagos adiantamentos consideráveis. A Comissão tinha os fundos disponíveis e transferiu-os antes de serem necessários. O beneficiário utilizou esses fundos lentamente, devido ao tempo que demorou a criação do projeto e a contratação dos serviços e trabalhos necessários, bem como à duração da execução. Os fundos transferidos permaneceram, assim, por utilizar durante longos períodos de tempo, contrariamente aos princípios da boa gestão financeira (ver um exemplo na caixa 3). Por conseguinte, os resultados da execução orçamental não refletem a real atividade subjacente das facilidades.

33

Relativamente ao ITF, a Comissão faz transferências para o fundo e depois o BEI, enquanto gestor do fundo, transfere as subvenções deste para a principal instituição financeira. O comité executivo do ITF aprova subvenções de um montante total que não exceda o saldo de caixa disponível no fundo. Mediante esta abordagem prudente, o ITF tem a garantia de conseguir cumprir os seus compromissos. Devido ao período que decorre até a execução do projeto começar realmente, o beneficiário desembolsa os respetivos montantes apenas alguns anos mais tarde. Em resultado, um montante significativo de dinheiro fica inativo na conta bancária do fundo durante anos (ver o diagrama).

  Caixa 3

Projeto FIPV — Segunda fase da rede ferroviária de alta velocidade de Tunes

Este projeto de 550 milhões de euros financia a construção de secções prioritárias de duas novas linhas da rede ferroviária urbana de alta velocidade de Tunes. A subvenção do FIPV de 28 milhões de euros presta assistência técnica à autoridade adjudicante e ao supervisor.

Pagamento de adiantamento desnecessariamente elevado da subvenção do FIPV

Em 2010, a Comissão transferiu a totalidade da subvenção para o beneficiário. As instituições financeiras desembolsaram os seus empréstimos apenas quando o beneficiário necessitou dos fundos. Uma vez que a execução do projeto sofreu atrasos significativos, o primeiro desembolso dos empréstimos ocorreu apenas em 2013. Devido aos atrasos, 24,5 milhões de euros da subvenção do FIPV ficaram por utilizar durante mais de três anos.

Diagrama

Movimentos dos fluxos de caixa do ITF

Fonte: Secretariado do ITF.

No caso das subfacilidades, os critérios de concessão de subempréstimos eram vagos ou gerais

34

Relativamente às oito subfacilidades (ver ponto 11) examinadas pelo Tribunal (ver anexo VIII), não existiam disposições no sentido de as atividades a financiar pela subfacilidade terem de ser aprovadas individualmente a título prévio pela Comissão e apenas num caso foram aprovadas pela instituição financeira. Simultaneamente, os critérios de seleção das atividades elegíveis para subempréstimos eram vagos ou gerais na maioria dos casos²⁰, sem qualquer menção dos setores e das prioridades em causa. Por conseguinte, a Comissão não podia ter a certeza de que as despesas se concentravam nas prioridades da UE (ver um exemplo na caixa 4).

  Caixa 4

Projeto FIPV — Mecanismo de Financiamento das PME

O Mecanismo de Financiamento das PME, que dispunha de um total de 150 milhões de euros para afetar, era constituído por dois produtos. O primeiro prestava assistência técnica às instituições financeiras parceiras locais e a uma facilidade de partilha de riscos de perdas nas carteiras de empréstimos. O segundo prestava assistência técnica e concedia empréstimos sem juros para reduzir as taxas de juro e oferecer uma proteção contra perdas/partilha de riscos. A subvenção do FIPV para este projeto foi de 15 milhões de euros.

Critérios gerais para selecionar atividades a financiar pela subfacilidade

O formulário de pedido de subvenção fornecido pelas instituições financeiras não indicava claramente em que nível os subempréstimos tinham de ser aprovados. Da mesma forma, não especificava a responsabilidade do financiador principal no processo de avaliação e seleção. Não existiam disposições no sentido de o processo de seleção ter em conta as prioridades da UE, pois os critérios de elegibilidade aceitavam investimentos em todos os setores. Além disso, não estavam claramente definidos os requisitos em matéria de elaboração de relatórios para o acompanhamento dos projetos.

O grau de acompanhamento da execução das subvenções pela Comissão era variado

35

Os secretariados das facilidades de investimento regionais são responsáveis pelo acompanhamento financeiro global das facilidades. As instituições financeiras acompanham a execução dos projetos propriamente ditos. Ao nível da Comissão, a responsabilidade pelo acompanhamento das subvenções cabe às delegações da UE. O grau desse acompanhamento variava devido à inexistência de orientações internas claras (ver ponto 19) e aos diferentes níveis de envolvimento das delegações na identificação dos projetos (ver ponto 26). Além disso, as disposições contratuais com as instituições financeiras relativas à prestação de informações não eram claras nem suficientemente exigentes.

36

Até ao momento, o acompanhamento do desempenho tem sido limitado e não estruturado. No âmbito da Plataforma de Financiamento Combinado da UE para a Cooperação Externa, está a ser concebido um sistema de acompanhamento baseado nos resultados para incluir um conjunto de indicadores normalizados para efeitos de acompanhamento.

37

Tal como em outros projetos de desenvolvimento financiados pela UE, a Comissão selecionou aleatoriamente projetos objeto de financiamento combinado para acompanhamento orientado para os resultados (AOR). Esse exercício consistiu em avaliações curtas, orientadas e realizadas no local por peritos externos que seguiram uma metodologia coerente. As avaliações no âmbito do AOR incidiram em muitos aspetos da execução dos projetos com base em cinco critérios: pertinência, eficiência, eficácia, impacto potencial e sustentabilidade provável. No entanto, as avaliações não se concentraram especificamente no valor acrescentado das subvenções. Relativamente aos resultados dessas avaliações, não era claro se a instituição financeira ou a delegação da UE devia tomar medidas na sequência das conclusões e recomendações. Contudo, os projetos apoiados pelo ITF não foram sujeitos à avaliação no âmbito do AOR.

Os benefícios pretendidos da combinação de subvenções com empréstimos não foram plenamente alcançados até ao momento

38

O Tribunal avaliou em que medida os benefícios pretendidos do financiamento combinado foram alcançados. Estes incluem mobilizar um investimento adicional que não seja sob a forma de subvenções, estar envolvidos na formulação de políticas, ter impacto na forma como os projetos são criados e geridos, melhorar a coordenação dos doadores e reforçar a visibilidade da ajuda da cooperação para o desenvolvimento da UE (ver ponto 4).

A necessidade de uma subvenção para permitir a contração de um empréstimo apenas foi demonstrada para metade dos projetos examinados

39

Os projetos que receberam apoio das facilidades de investimento regionais atraíram também financiamento significativo de instituições financeiras não europeias, bem como de beneficiários. No caso da amostra de projetos examinados pelo Tribunal, as instituições financeiras europeias em conjunto contribuíram com 45% dos custos totais do investimento, cerca de 20% foram provenientes de instituições financeiras não europeias e 25% de contribuições próprias dos beneficiários. Trata-se de uma boa prática, para garantir que os beneficiários assumem a responsabilidade pelos investimentos. Assim, o financiamento foi prestado, principalmente, por bancos de desenvolvimento institucionais e os empréstimos do setor privado têm sido reduzidos até ao momento.

40

O ITF disponibilizou bonificações de juros com o objetivo de fazer o empréstimo da instituição financeira cumprir os critérios de concessionalidade do FMI (ver ponto 29). Assim, o empréstimo permitiu que o investimento se concretizasse. No final de 2013, 14 dos 71 projetos a que foi concedido apoio do ITF tinham este objetivo. Representavam 217 milhões de euros de um total de 494 milhões de euros autorizados pelo ITF.

41

As facilidades de investimento regionais financiaram igualmente um número significativo de atividades durante a fase de pré-investimento. Tratava-se principalmente de estudos, como os estudos de viabilidade, necessários para a criação de um projeto de investimento e para os quais as instituições financeiras em geral apenas dispunham de recursos financeiros limitados. Esses projetos representavam 46% dos projetos examinados do ITF, 20% dos projetos examinados do FIPV e 70% de todos os projetos do WBIF²¹. A grande maioria desses estudos deu ou provavelmente dará origem a projetos de investimento reais, pelo que se pode considerar, pelo menos em certa medida, que facilitou o investimento financiado por um empréstimo (ver um exemplo na caixa 5).

  Caixa 5

Projeto ITF — Aeroporto de Maputo

O ITF financiou serviços de consultoria durante a fase de preparação dos trabalhos no aeroporto internacional de Maputo (Moçambique). O investimento planeado diz respeito à reabilitação e melhoria das pistas de aterragem, das pistas de circulação e da respetiva iluminação no solo. Os serviços de consultoria tiveram um custo de 0,6 milhões de euros relativos a um estudo de viabilidade para a conceção do projeto e a elaboração do processo de concurso.

Boas práticas em matéria de assistência técnica durante a fase de pré-investimento para alavancar o financiamento de um investimento

A assistência técnica preparou o projeto com sucesso. O custo do investimento de 52 milhões de euros é financiado por empréstimos concedidos por instituições financeiras europeias. Os trabalhos de construção terão início no segundo semestre de 2014.

42

Em 15 dos 30 projetos examinados pelo Tribunal, não existia uma análise convincente que demonstrasse a necessidade de uma subvenção para a contração do empréstimo (ver anexo IX). Dependendo do caso, existiam indicações de que os investimentos também teriam sido realizados sem a subvenção:

a)num caso, a finalidade da subvenção era fazer o empréstimo cumprir os critérios de concessionalidade, mas o país beneficiário já não estava vinculado pelas regras do FMI relativas aos empréstimos em condições preferenciais;

b)em dois casos, uma parte significativa do investimento foi diretamente financiada pelo FED, pelo que não era necessária uma subvenção para que o pacote financeiro cumprisse os critérios de concessionalidade;

c)em quatro casos, a subvenção era marginal em comparação com o custo total do investimento, não tendo aumentado significativamente a rentabilidade financeira global do projeto;

d)num caso, o projeto era financeiramente viável mesmo sem a subvenção;

e)num caso, o governo estava muito empenhado em fazer um investimento de grande visibilidade com benefícios ambientais, ainda que a rentabilidade financeira fosse muito reduzida. A concessão de uma subvenção não era necessária para que o governo se comprometesse a cobrir as possíveis perdas futuras;

f)em cinco casos, a subvenção serviu principalmente para ajudar as instituições financeiras a proporem um pacote financeiro suscetível de ser aceite pelos governos dos países beneficiários, por exemplo, igualando as ofertas dos outros financiadores para os projetos em causa;

g)um caso envolvia a criação de uma subfacilidade para prestar apoio à melhoria do risco de crédito. Esta era composta por dois produtos semelhantes, um dos quais conseguia funcionar com sucesso sem qualquer subvenção.

O potencial envolvimento da Comissão na formulação de políticas e impacto na forma como os projetos foram criados e geridos não foram totalmente explorados

43

As subvenções das facilidades de investimento regionais têm frequentemente um impacto positivo na forma como os projetos são criados e geridos (ver ponto 3). Nos 30 projetos examinados pelo Tribunal, esse impacto foi alcançado de várias formas, consoante o projeto:

a)em 11 casos, a subvenção tornou possível introduzir no projeto componentes que muito provavelmente não teriam sido financiadas de outra forma, como por exemplo uma assistência técnica útil e a ênfase dada no projeto aos mais pobres (ver exemplo na caixa 6);

b)em três casos, a Comissão esteve diretamente envolvida na criação do projeto, pois elaborou a proposta de projeto, financiou o estudo de viabilidade e/ou cofinanciou o projeto através de uma contribuição direta;

c)em dois casos, a subvenção financiou estudos de viabilidade, que constituíam um elemento importante para decidir a natureza e o âmbito dos projetos de investimento;

d)num caso, a subvenção permitiu que o projeto tivesse um âmbito consideravelmente mais alargado.

  Caixa 6

Projeto ITF — Água e saneamento do Lago Vitória — Água de Campala

O projeto dizia respeito ao reforço das capacidades financeiras e operacionais da Sociedade Nacional de Água e Rede de Esgotos em Campala (Uganda). Tinha por finalidade aumentar a fiabilidade dos serviços de fornecimento de água e o acesso aos mesmos para a população de Campala e arredores. O custo total do projeto foi de 212 milhões de euros. O ITF financiou assistência técnica no valor de 8 milhões de euros para a preparação do projeto, bem como uma bonificação de juros de 14 milhões de euros, o que garantiu um nível de concessionalidade de 35%, como exigido pelo FMI.

Boas práticas em matéria de impacto na criação do projeto

A subvenção gerou benefícios sociais através da ênfase dada no projeto aos mais pobres. Em especial, o projeto melhorou o fornecimento de água potável e saneamento básico nas zonas mais pobres de Campala. Os benefícios da subvenção foram transferidos para os beneficiários finais através do fornecimento de água a tarifas reduzidas às famílias mais pobres. Sem o financiamento da subvenção, o projeto teria incidido apenas nas zonas mais ricas.

44

Nos restantes 13 projetos examinados pelo Tribunal, contudo, não existiam provas de que as contribuições das facilidades de investimento regionais tivessem qualquer influência na forma como os projetos foram criados.

45

Em 10 projetos examinados pelo Tribunal a subvenção teve igualmente um impacto positivo na política do país beneficiário no setor em causa. Na maioria desses casos, a subvenção reforçou um diálogo político já existente com a Comissão no setor em que os projetos foram executados. O potencial de diálogo político era maior nos casos em que a subvenção mobilizou efetivamente financiamento adicional (ver ponto 42).

46

Nos restantes 20 projetos, não existiam provas de que as subvenções tivessem um impacto mais alargado na política do setor ao qual era prestado apoio. Nos casos em que a instituição financeira associou condições aos seus empréstimos, estas estavam na sua maioria diretamente relacionadas com a execução do projeto. A Comissão não estava envolvida no acompanhamento e na avaliação da conformidade, não exigindo, na maioria dos casos, que as facilidades de investimento regionais associassem condições às subvenções relacionadas com as políticas dos setores em causa.

O financiamento combinado melhorou a coordenação dos doadores mas a visibilidade do financiamento da UE tem sido limitada até ao momento

Coordenação dos doadores

47

As facilidades de investimento regionais incentivam a coordenação entre os parceiros de desenvolvimento, oferecendo um quadro para que as instituições financeiras se possam reunir, debater os planos de investimento e coordenar os seus esforços para além dos projetos em si. Trata-se de uma boa prática em matéria de desenvolvimento, em consonância com os princípios da Declaração de Paris²².

48

Dos 38 projetos de investimento do ITF e dos 73 do FIPV²³ a que os comités executivos concederam subvenções até ao final de 2013, 26 e 52 projetos receberam empréstimos provenientes de mais de uma fonte.

49

O financiamento combinado permitiu financiar projetos de grande envergadura, através da combinação de diferentes fontes de financiamento num mesmo projeto. No final de 2013, o ITF e o FIPV autorizaram apoio a, respetivamente, 22 e 26 projetos de investimento que receberam empréstimos num valor total superior a 100 milhões de euros. Teria sido difícil financiar esses projetos por uma única instituição financeira.

50

A iniciativa de reconhecimento mútuo (IRM), criada por três instituições financeiras europeias, reforçou ainda mais a cooperação e a coordenação. A IRM é um quadro formal criado em 2009 pela AFD, o BEI e o KfW com o objetivo de aumentar a eficácia do cofinanciamento dos projetos de desenvolvimento. As suas principais características são a delegação da maioria das tarefas no principal financiador de uma operação e o reconhecimento mútuo dos procedimentos, o que reduz os custos de transação suportados pelo beneficiário, em conformidade com os princípios da eficácia da ajuda. No entanto, as decisões e a contratação continuam a ser da competência de cada instituição financeira.

Visibilidade do financiamento da UE

51

O quadro regulamentar das facilidades de investimento regionais estabelece regras gerais em matéria de visibilidade²⁴. O princípio fundamental é que o financiador principal garanta a visibilidade da UE, que deve ser pelo menos equivalente à sua própria visibilidade. As disposições contratuais relativas a projetos individuais estipulam também, em geral, a necessidade de uma visibilidade adequada²⁵, embora não definam regras ou instruções concretas. O exame realizado pelo Tribunal aos projetos individuais e o inquérito às delegações da UE revelaram que, até ao momento, as instituições financeiras apenas deram uma visibilidade limitada às subvenções da UE nos projetos objeto de financiamento combinado. Existem várias razões subjacentes a esta situação:

a)o quadro contratual não inclui regras ou instruções concretas sobre a visibilidade para as instituições financeiras;

b)à exceção do Manual de Comunicação e Visibilidade para as Ações Externas da UE, elaborado para projetos executados pela Comissão, não existem atualmente regras ou orientações específicas adaptadas às características particulares do financiamento combinado;

c)salvo alguns casos, não existem orçamentos afetados à visibilidade;

d)não é exigida a comunicação dos esforços desenvolvidos para dar visibilidade à União Europeia.

52

A Comissão está atualmente a reforçar os seus esforços no sentido de melhorar a visibilidade da UE nos projetos objeto de financiamento combinado. Na última versão do formulário de pedido de subvenção, é necessário descrever as atividades de comunicação e visibilidade planeadas. Além disso, em alguns casos a Comissão exigiu que as instituições financeiras elaborassem um plano de comunicação, o que constitui uma boa prática. Embora faltem orientações claras, algumas delegações da UE tomaram a iniciativa de ajudar a publicitar as subvenções concedidas pelas facilidades de investimento regionais.

13Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 (JO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

14Foi introduzido um novo título VIII, «Instrumentos financeiros».

15Existem, desde 2012, orientações práticas que ajudaram os países parceiros a compreender os requisitos relacionados com as candidaturas e apresentações de projetos do WBIF.

16O «formulário normalizado de apresentação de projetos» no caso das facilidades de investimento geográficas geridas pela EuropeAid, o «formulário de pedido de subvenção para projetos» do WBIF e a «ficha de acompanhamento» do ITF.

17As informações necessárias para este cálculo não estavam disponíveis relativamente às restantes facilidades de investimento regionais.

18Embora exista a possibilidade de as instituições financeiras solicitarem a chamada «aprovação em princípio» do Comité Executivo.

19Como já observado pelo Tribunal no ponto 3.2 do Relatório Especial n.º 3/99 sobre a gestão e controlo das bonificações de juros efetuados pelos serviços da Comissão (JO C 217 de 29.7.1999, p. 1).

20À exceção da Facilidade de Atenuação do Risco Geotérmico (Geothermal Risk Mitigation Facility).

21Correspondente a 18% dos montantes autorizados do ITF, 10% dos montantes autorizados do FIPV e 35% dos montantes autorizados do WBIF.

22A Declaração de Paris (2005) delineia os seguintes princípios para tornar a ajuda mais eficaz: apropriação, alinhamento, harmonização, resultados e responsabilidade mútua.

23Excluindo os 33 projetos de pré-investimento do ITF e os 18 do FIPV (ver ponto 41).

24Por exemplo, no artigo 10.º do acordo que estabelece as modalidades de aplicação do ITF e no ponto 13 do acordo-quadro do FIPV celebrado entre as instituições financeiras e a Comissão.

25No caso das facilidades do tipo do FIPV, todos os acordos de contribuição incluem uma cláusula que exige que a instituição financeira mencione explicitamente o apoio da União Europeia através do FIPV.

Conclusões e recomendações

Conclusões

53

O Tribunal conclui que, em geral, a combinação de subvenções das facilidades de investimento regionais com empréstimos concedidos por instituições financeiras para apoiar as políticas externas da UE tem sido eficaz. As facilidades de investimento regionais foram bem estabelecidas, mas os potenciais benefícios do financiamento combinado não foram plenamente realizados devido a insuficiências da gestão por parte da Comissão.

54

Em conjunto com os Estados-Membros, a Comissão lançou com sucesso as facilidades de investimento regionais, cuja estrutura geral é adequada. Estas atraíram várias instituições financeiras europeias, que identificaram projetos em número suficiente para o financiamento disponível. Os projetos auditados eram pertinentes para as necessidades de desenvolvimento das regiões e dos países em causa. Embora os tipos de subvenção fossem adequados, a análise realizada pela Comissão aos pedidos de subvenção baseou-se em informações incompletas e não se concentrou o suficiente no valor acrescentado das subvenções. Depois de aprovadas as subvenções, os adiantamentos pagos eram desnecessariamente elevados e o acompanhamento realizado pela Comissão não garantiu que o valor acrescentado das subvenções se produzisse em todos os casos.

55

As facilidades de investimento regionais simplificaram a coordenação entre os parceiros de desenvolvimento aos vários níveis, o que possibilitou o financiamento de projetos demasiado grandes para serem financiados por um único doador ou instituição financeira. Contudo, os outros potenciais benefícios da combinação entre subvenções e empréstimos ainda não se concretizaram plenamente. Em metade dos casos, o financiamento combinado permitiu a contração de empréstimos, por exemplo, fazendo-os cumprir os critérios de concessionalidade exigidos pelo FMI. Na outra metade, contudo, não existia uma análise convincente que demonstrasse a necessidade de uma subvenção para a contração de empréstimos pelas instituições financeiras. Além disso, a Comissão não aproveitou totalmente a possibilidade de ter um impacto positivo na forma como os projetos eram criados ou de ter um impacto maior nas políticas setoriais. A visibilidade do apoio da UE foi até agora limitada, embora a Comissão tenha começado a corrigir essa situação.

Recomendações

56

Após sete anos de experiência com as facilidades de investimento regionais, a Comissão procura melhorar a sua estrutura e funcionamento, por exemplo, elaborando orientações e participando na Plataforma de Financiamento Combinado da UE para a Cooperação Externa. Nesse processo, o Tribunal insta a Comissão a ter em conta as seguintes recomendações.

57

A Comissão deverá garantir que as subvenções da UE sejam afetadas com base numa avaliação documentada do valor acrescentado que estas produzem em termos de concretização dos objetivos da UE em matéria de desenvolvimento, vizinhança e alargamento. Para tal, deve:

a)garantir que são adotadas e executadas orientações adequadas para direcionar o envolvimento da Comissão em todas as fases do processo de aprovação e acompanhamento;

b)ter um papel mais pró-ativo, em especial ao nível das delegações da UE, na identificação e seleção dos projetos;

c)garantir que os pedidos de subvenção apresentados aos comités executivos para aprovação final dizem respeito apenas a projetos avançados e contêm informações exaustivas. Mais especificamente, os pedidos de subvenção devem indicar em pormenor a necessidade das subvenções e o respetivo valor acrescentado, bem como esclarecer de que forma foram definidos os montantes;

d)encurtar a duração média do processo de aprovação, analisando a necessidade sistemática de aprovações provisórias.

58

A Comissão deverá desembolsar os fundos apenas quando estes forem efetivamente necessários para o beneficiário.

59

A Comissão deverá melhorar o seu acompanhamento da execução das subvenções da UE. Para tal, deve:

a)aplicar um quadro de medição dos resultados que inclua indicadores de acompanhamento do impacto das subvenções da UE;

b)fornecer instruções claras às delegações da UE relativamente ao papel destas no acompanhamento do apoio da UE aos projetos objeto de financiamento combinado;

c)incluir o ITF no processo de AOR e adaptar essa metodologia às características específicas do financiamento combinado.

60

A Comissão deverá aumentar os seus esforços no sentido de garantir que o financiamento da UE recebe a visibilidade adequada, definindo requisitos claros nessa matéria para as instituições financeiras e exigindo que as delegações da UE estejam envolvidas nas ações de visibilidade.

O presente relatório foi adotado pela Câmara III, presidida por Karel PINXTEN, membro do Tribunal de Contas Europeu, no Luxemburgo, na sua reunião de 8 de julho de 2014.

Pelo Tribunal de Contas Europeu

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Cobertura global das facilidades de investimento regionais

Fonte: Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais.

Anexo II

Montantes autorizados, contratados e pagos pela comissão por facilidade de investimento regional em 31.12.2013

(milhões de euros)

| Autorizados | Contratados | Pagos
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
FIPV¹ | 789 | 477 | 422
FIAL¹ | 179 | 160 | 78
FIAC | 86 | 66 | 22
FIA | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | - | -
Totais | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Excluindo 17 milhões de euros adicionais autorizados em 2011 para a facilidade para as alterações climáticas, a partilhar entre o FIPV e a FIAL.

Fonte: Comissão Europeia.

Anexo III

Número de projetos aprovados por facilidade de investimento regional para o período de 2007-2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Totais
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | — | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
FIPV | — | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
FIAL | — | — | — | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
FIAC | — | — | — | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
FIA | — | — | — | — | — | 3 | 5 | 8
CIF | — | — | — | — | — | — | 4 | 4
Totais | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Fonte: Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais.

Anexo IV

Contribuições para os 387 projetos aprovados por facilidade de investimento regional para o período de 2007-2013

(milhões de euros)

|  | ITF¹ | WBIF | FIPV | FIAL | FIAC | FIA | CIF | Totais
SUBVENÇÕES
Facilidade de Investimento | Comissão | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Outros doadores | 114 | — | — | — | — | — | — | 114
Programas Indicativos Nacionais/Regionais | 80 | — | 200 | — | — | — | — | 280
Outros doadores | 185 | 76 | 57 | — | — | — | — | 318
Total das subvenções | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
EMPRÉSTIMOS
UE | Multilateral | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | — | 11 323
Bilateral | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Fora da UE | Regional | 1 174 | — | — | 2 314 | — | — | 30 | 3 518
Multilateral | 826 | — | — | — | — | — | — | 826
Bilateral | 185 | — | — | — | — | — | — | 185
Total dos empréstimos | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Contribuições da Comissão e de outros doadores para o ITF calculadas proporcionalmente aos pagamentos efetuados ao fundo.

Fonte: Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais.

Anexo V

Empréstimos das instituições financeiras por facilidade de investimento regional para o período de 2007-2013

(mihões de euros)

| BEI | BERD | AFD | KfW | Outras instituições financeiras | Total
ITF | 1 237 | — | 881 | 246 | — | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | — | 2 720
FIPV | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
FIAL | 209 | — | 823 | 772 | 397 | 2 201
FIAC | 170 | 142 | — | 4 | 1 | 317
FIA | 110 | — | 203 | 45 | — | 358
CIF | — | — | 37 | — | — | 37
Total | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Fonte: Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais.

Anexo VI

Amostra de 15 projetos do ITF examinados

Fonte: Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais.

Anexo VII

Amostra de 15 projetos do FIPV examinados

Fonte: Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais.

Anexo VIII

Bases de dados dos secretariados das facilidades de investimento regionais

Facilidade
Título
Instrumento
Montante da subvenção
(milhões de euros)
País/região
Principal instituição financeira
Outras fontes de financiamento externo

ITF
Fundo de Garantia para a Energia em África
Assistência Técnica
1
Regional
BEI
—

ITF
Facilidade para a Energia Sustentável em África
Assistência Técnica/Subvenção
8
Regional
BEI
—

ITF
Facilidade de Atenuação do Risco Geotérmico
Subvenção
30
Ruanda, Etiópia, Quénia, Uganda, Tanzânia, Burundi
KfW
—

FIPV
Mecanismo de Garantia a favor das PME
Subvenção
24
Jordânia, Líbano, Egito, Tunísia, Marrocos
BEI
AFD, BM, OFID

FIPV
Mecanismo de Financiamento das PME
Assistência Técnica/Subvenção
15
Arménia, Azerbaijão, Geórgia, Moldávia, Ucrânia, Bielorrússia
BERD
BEI, KfW

FIPV
Fundo MENA para as micro, pequenas e médias empresas
Assistência Técnica/Subvenção
10
Regional
KfW
—

FIAC
Facilidade de financiamento para a eficiência energética sustentável do Quirguistão
Assistência Técnica/Subvenção
7
Quirguistão
BERD
—

FIAC
Facilidade de Investimento das PME para a Ásia Central
Assistência Técnica/Subvenção
11
Regional
BERD
—

Anexo IX

Projetos mencionados no ponto 42

Facilidade
Designação do projeto
Instrumento
Montante da subvenção
(milhões de euros)
País/região
Principal instituição financeira

ITF
Interconexão elétrica
Bonificações de juros
13
Costa do Marfim, Serra Leoa, Libéria, Guiné
BEI

ITF
Interconexão elétrica de Caprivi
Bonificações de juros
15
Zâmbia, Namíbia, África do Sul
BEI

ITF
Reabilitação da grande estrada oriental
Bonificações de juros
25
Zâmbia, Maláui, Moçambique
BEI

ITF
Corredor de transportes de África Oriental
Bonificações de juros
17
Tanzânia, Quénia, Uganda, Ruanda, Burundi, República Democrática do Congo
BEI

ITF
Itezhi Tezhi
Bonificações de juros
18
Zâmbia
BEI

FIPV
Programa de melhoria dos serviços hídricos e de saneamento
Subvenção
5
Egito
KfW

FIPV
Elétrico de Rabat
Assistência técnica
5
Marrocos
AFD

FIPV
Segunda fase da rede ferroviária de alta velocidade de Tunes
Subvenção
28
Tunísia
AFD

FIPV
Modernização das infraestruturas hídricas II
Assistência técnica/Subvenção
8
Geórgia
BEI

FIPV
Mecanismo de Financiamento das PME
Assistência técnica/Subvenção
15
Arménia, Azerbaijão, Geórgia, Moldávia, Ucrânia, Bielorrússia
BERD

FIPV
Transporte de energia elétrica
Assistência técnica/Subvenção
16
Egito
BEI

FIPV
Autoestrada este-oeste
Subvenção
20
Geórgia
BEI

FIPV
Central solar de Ouarzazate
Subvenção
30
Marrocos
BEI

FIPV
Programa de eficiência da água potável
Assistência técnica/Subvenção
7
Marrocos
KfW

FIPV
Linha 3 do metro do Cairo, fase III
Assistência técnica/Subvenção
40
Egito
AFD

Respostas da Comissão

Síntese

I

A Comissão acolhe com agrado este relatório especial, bem como as recomendações que irão reforçar ainda mais a gestão das facilidades de financiamento misto, uma abordagem inovadora em matéria de financiamento da cooperação para o desenvolvimento.

As necessidades de investimento nos países parceiros da UE são substanciais. Os fundos do Governo e dos dadores estão longe de ser suficientes para cobri-las. Os países precisam de atrair financiamento público e privado adicionais para estimular o crescimento económico enquanto base para a redução da pobreza.

A Agenda para a Mudança salienta o apoio ao crescimento inclusivo e a criação de emprego como prioridade crucial de cooperação externa da UE. Neste contexto, o financiamento misto é reconhecido como um instrumento importante para potenciar recursos adicionais e aumentar o impacto da ajuda da UE.

Ao colmatar as lacunas de financiamento de projetos de investimento, a subvenção da UE possibilita frequentemente o desenvolvimento de projetos como um todo e pode, por conseguinte, mobilizar mais financiamentos adicionais do que os empréstimos de instituições financeiras. Além disso, as instituições financeiras públicas que participam diretamente no financiamento misto também proporcionam um financiamento que ultrapassa os empréstimos concedidos, como participações no capital ou dívida subordinada, por exemplo.

IV

A Comissão é responsável pela criação das facilidades, avaliadas positivamente no relatório. A gestão dos projetos é realizada em parceria. A Comissão administra as facilidades, enquanto as instituições de financiamento do desenvolvimento são responsáveis pela gestão diária dos projetos. Estas executam as tarefas orçamentais que lhes tenham sido confiadas, em conformidade com as regras relativas ao modo de gestão indireta previstas no regulamento financeiro.

A Comissão desenvolveu este método tendo devidamente em conta os potenciais benefícios das facilidades e considera que a sua gestão foi adequada.

A Comissão considera que a concretização dos potenciais benefícios deve ter em conta a natureza das subvenções (por exemplo, assistência técnica) e os resultados da execução dos projetos.

VI

A Comissão considera que o processo de aprovação foi exaustivo: todas as partes interessadas relevantes estão adequadamente envolvidas e a Comissão adapta o processo de consulta às especificidades dos projetos. Durante o processo de tomada de decisão estão disponíveis informações completas e suficientes.

Em todos os casos, é garantido o valor acrescentado: os projetos são apresentados ao conselho de direção competente apenas quando todos os componentes do projeto foram clarificados e o seu valor acrescentado é visível.

As modalidades de pagamentos de adiantamentos estão a ser revistas nos novos modelos de contrato para os instrumentos financeiros.

VII

A Comissão considera que a justificação para o financiamento foi clara em todos os casos. Estes casos são descritos no ponto 42 do relatório e foram devidamente contestados e justificados pela Comissão. Consultar a resposta da Comissão ao ponto 42, alíneas a) a g).

Em todos os casos, as prioridades das facilidades foram harmonizadas com as políticas setoriais da UE para cada uma das regiões (claramente indicadas nas suas respetivas diretrizes estratégicas).

No entanto, a Comissão irá analisar as possibilidades de obtenção de um maior impacto na política setorial, bem como de reforço da visibilidade do apoio da UE.

VIII

A Comissão constata que as recomendações formuladas pelo Tribunal estão em consonância com a reforma das facilidades que a Comissão iniciou no final de 2013 e que se encontra atualmente a entrar em fase de aprovação.

Introdução

Caixa 1

O FMI já não estabelece requisitos de concessionalidade individuais para cada empréstimo, definindo, ao invés, uma taxa geral de concessionalidade ponderada média para todos os empréstimos contraídos. Por conseguinte, esta abordagem mecanicista não será automaticamente aplicável no futuro.

08

A Comissão tenciona agora modificar o ITF (Fundo Fiduciário UE-África para as Infraestruturas), de modo que seja gerido como as outras seis facilidades regionais, com recurso a regras transversais a todas elas e, por conseguinte, aumentando a transparência e previsibilidade do processo para todos os parceiros e assegurando a igualdade de direitos para todos os Estados-Membros nos conselhos de direção. Além disso, os fundos especiais atribuídos pelos Estados-Membros ao financiamento misto podem ainda ser geridos pelo BEI, se estes assim o desejarem.

12

A Comissão está a promover ativamente a participação de mais agências dos Estados-Membros na execução das facilidades para assegurar a igualdade de oportunidades e um maior intercâmbio de melhores práticas.

Observações

16

A Comissão considera que a gestão das facilidades de investimento regional tem sido adequada.

A Comissão é responsável pela criação das facilidades, avaliadas positivamente no relatório. A gestão dos projetos é realizada em parceria. A Comissão administra as facilidades, enquanto as instituições de financiamento do desenvolvimento são responsáveis pela gestão diária dos projetos. Estas executam as tarefas orçamentais que lhes tenham sido que confiadas, em conformidade com as regras relativas ao modo de gestão indireta previstas no regulamento financeiro.

A Comissão desenvolveu este método tendo devidamente em conta os potenciais benefícios das facilidades.

18

A Comissão está a abordar a governação do ITF e a limitação identificada pelo Tribunal, tal como as restrições aos programas regionais (por exemplo, a abertura aos programas nacionais, diferentes setores — mesmos direitos de voto, gestão pela Comissão).

20

A identificação dos projetos é o resultado de interações e discussões entre as diferentes partes interessadas, incluindo os países parceiros ou as organizações regionais competentes, as delegações da Comissão e da UE, outros doadores, as instituições financeiras e, nalguns casos, o setor privado, bem como os representantes da sociedade civil.

A identificação de projetos baseia-se no processo de programação e nas prioridades políticas aprovadas pela Comissão, pelo SEAE e por países parceiros. A identificação de projetos baseia-se ainda nos debates estratégicos realizados dentro de cada facilidade de financiamento misto no âmbito do conselho estratégico/comité diretor e nos debates realizados sobre a análise da carteira de projetos aprovados e da reserva de projetos.

Fazer sistematicamente parte da iniciativa não é, por si só, um objetivo operacional para a Comissão. A Comissão esforça-se bastante por maximizar a eficiência e a repartição do trabalho durante o processo de identificação e por se basear nos pontos fortes operacionais de todas as partes interessadas. Isto será aperfeiçoado pela reforma do financiamento misto, durante a sua fase de aprovação.

21

A Comissão tenciona rever a criação das facilidades para a região de África. Consultar a resposta da Comissão no ponto 18.

Resposta comum da Comissão aos pontos 22 a 31

22

Devido à natureza flexível e à ampla cobertura setorial das facilidades, o processo de estabelecimento de um indicador comum para o valor acrescentado para todos os projetos é necessariamente complexo e quase impossível.

O valor acrescentado da subvenção é sempre avaliado e esta avaliação foi reforçada ao longo do tempo, em especial no âmbito dos trabalhos realizados pela plataforma da UE.

23

A Comissão considera que os dados adequados necessários nas diferentes fases de aprovação (provisória e final) foram colocados à disposição da Comissão. Os dados financeiros disponíveis aquando da fase de aprovação provisória são suscetíveis de serem alterados. No entanto, numa fase final de aprovação estas informações são avaliadas.

Além disso, devido a flutuações económicas, determinadas condições de empréstimo podem sofrer alterações entre o pedido e a aprovação final. Por conseguinte, as instituições financeiras podem concluir as negociações relativas às condições exatas do seu empréstimo (taxa de juro, anos de duração, etc.) após a aprovação do Conselho da Facilidade.

É da responsabilidade dos financiadores efetuar os cálculos necessários de acordo com as normas internacionais, o princípio da diligência devida e os métodos aceites num contexto de parceria e duma repartição eficiente do trabalho.

A avaliação aprofundada do projeto é realizada por equipas especializadas das instituições financeiras em conformidade com os princípios da diligência devida.

Os estudos subjacentes são essencialmente realizados pelo principal financiador europeu e estão disponíveis sempre que existam dúvidas relativas à adequação dos projetos ou sempre que sejam solicitadas informações adicionais para além das informações contidas no pedido.

A Comissão não considera necessário que os financiadores forneçam os estudos de forma sistemática, visto que tal irá apenas aumentar os encargos administrativos sem criar um verdadeiro valor acrescentado na maioria dos casos.

24

A Comissão sublinha que as contribuições da UE foram aprovadas apenas aquando da obtenção das informações necessárias subjacentes à conformidade com os principais requisitos constantes das orientações estratégicas.

Todas as informações necessárias para tomar uma decisão foram produzidas e tidas em conta no processo de tomada de decisão. Em conformidade com o regulamento financeiro e no âmbito da gestão indireta, a Comissão pode confiar no trabalho já realizado pela entidade responsável, em conformidade com os princípios da diligência devida e da repartição do trabalho que estão no âmago da parceria com as instituições financeiras.

Apenas os projetos suficientemente amadurecidos são considerados para aprovação. Podem ainda ser realizados estudos de viabilidade subsequentes destinados a reforçar ainda mais a criação de projetos em conformidade com as necessidades dos beneficiários, reforçando, assim, a qualidade do projeto.

Caixa 2

Tal como registado na ata da 9.ª reunião do Comité Executivo do ITF, foram fornecidas informações adicionais sobre este projeto aos seus membros, após solicitação prévia.

O projeto foi aprovado em 2009. Desde então, o formulário de pedido de subvenção foi melhorado consideravelmente por forma a complementar as informações prestadas pelas instituições financeiras.

25

Todos os projetos financiados ao abrigo das facilidades são analisados de uma perspetiva económica e de sustentabilidade da dívida. Um dos principais objetivos da Comissão e dos financiadores consiste em preservar o investimento previsto, a sua sustentabilidade a longo prazo e o impacto no desenvolvimento.

Ainda assim, não podem ser estabelecidos critérios uniformes, tais como limites mínimos, para avaliar a viabilidade económica. O grupo de trabalho sobre a adicionalidade de subvenções no âmbito dos mecanismos de financiamento misto concluiu, em 2009, que a natureza das operações de financiamento misto exige uma abordagem caso a caso, quer em termos de avaliação do montante, quer da forma e natureza do apoio necessário. Esta abordagem foi confirmada no âmbito do mais recente trabalho da Plataforma de Financiamento Misto da UE para a Cooperação Externa («EU Platform for Blending in External Cooperation», ou EUBEC).

A TIRE (taxa interna de rentabilidade económica) dos projetos é sempre avaliada como parte da diligência devida. As decisões de atribuição de subvenção são tomadas com base na análise económica e financeira dos projetos, bem como nos benefícios sociais previstos (a acessibilidade dos preços, o impacto na saúde, a situação social).

Esta análise baseia-se nas informações fornecidas no formulário de pedido de subvenção, bem como nas informações adicionais decorrentes de intercâmbios entre os diferentes serviços da Comissão e as suas delegações, as instituições financeiras e qualquer parte interessada relevante, antes, durante e após as reuniões técnicas.

A concessionalidade, a sustentabilidade da dívida, o montante da subvenção e a viabilidade económica são todos eles elementos que se encontram no centro da análise realizada pelas instituições financeiras e pela Comissão.

26

A Comissão envolve as delegações da União na análise da adequação da subvenção e a sua opinião é solicitada sempre que seja pertinente para o processo de seleção.

96% das delegações inquiridas declararam que estão envolvidas no processo de seleção. O valor mais baixo (59%) corresponde à fase inicial de identificação como parte do processo global de seleção.

A Comissão esforça-se ainda mais por envolver as delegações da União na preparação e acompanhamento das operações de financiamento misto. Tal é essencial para garantir a coerência das atividades da UE, aumentar a visibilidade da UE e reforçar o peso da UE no diálogo político.

27

A data de início para o cálculo não deve ser a entrada na reserva. A reserva é apenas uma primeira indicação de potenciais projetos com níveis muito diferentes de desenvolvimento e de maturidade.

A Comissão é da opinião que o indicador mais adequado é o tempo decorrido entre a aprovação pelo Conselho Técnico e a adoção pelo Conselho de Direção no momento da aprovação final.

Isto conduz a resultados de cerca de 4 meses para os projetos da FIAL, três meses para projetos da CIF, 6 meses e meio para projetos da FIPV, 5 meses e meio para projetos da FIA e cerca de 4 meses para projetos da FIAC. Estes prazos afiguram-se razoáveis tendo em conta a complexidade técnica do financiamento misto de projetos e o potencial número de parceiros envolvidos.

A prova de que a duração do procedimento é adequada e razoável consiste no facto de não existirem indícios, até à data, de nenhum projeto relevante que não tenha sido executado devido a atrasos no procedimento de aprovação. Pelo contrário, o processo de aprovação tem flexibilidade suficiente para ter em conta as necessidades dos parceiros, permitindo acelerar o processo, se for caso disso.

29

A Comissão gostaria de esclarecer que alcançar os níveis de concessionalidade do FMI pode ser necessário, mas não suficiente, tendo em conta os problemas específicos do projeto. Satisfazer o limite de 35% pode ser considerada a primeira condição prévia necessária para que o pacote de financiamento seja aceite por um beneficiário ao abrigo das restrições do FMI. No entanto, não é, por si só, uma condição automaticamente suficiente. Determinados projetos podem necessitar de um elemento de subvenção do pacote de financiamento superior a 35%, sem que isso ponha em dúvida o impacto significativo em matéria de desenvolvimento que apresentam.

30

A justificação para os montantes de subvenções pedidos pode variar consideravelmente de acordo com a barreira específica do mercado a abordar, a acessibilidade do grupo-alvo, a maturidade do projeto, as condições do mercado local, a disponibilidade de fundos provenientes de outros financiadores e a capacidade e apetência pelo risco por parte dos executores do projeto, entre outras condições. Esta variação, juntamente com a escassez de informações fiáveis sobre o mercado de países parceiros, torna num desafio o estabelecimento de critérios para a fixação de montantes de subvenções que abranjam todas as intervenções possíveis em todos os contextos dinâmicos de mercado possíveis. Em última análise, a Comissão tem de contar, em certa medida, com a capacidade das instituições de financiamento parceiras para negociar o melhor acordo, ou seja, o montante mínimo de subvenção, para catalisar um projeto específico. Não existem alternativas viáveis para este processo de «fixação de preços» para alguns dos projetos. Por exemplo, a dimensão de uma garantia contra perdas de primeira ordem para a concessão de empréstimos às PME não é geralmente determinada pela experiência histórica (se existente), mas sim pelo risco percetível do credor — um parâmetro subjetivo que apenas pode ser determinado através da negociação qualificada.

Embora a avaliação seja um desafio na ausência de comparações entre projetos similares nos primeiros anos das facilidades de financiamento misto, a Comissão baseia-se na experiência adquirida ao longo dos anos para aperfeiçoar o processo de avaliação.

Efetivamente, com a reforma do financiamento misto discutida e acordada recentemente, o montante da subvenção concedida como financiamento será ainda objeto de comparabilidade e melhor relação custo-eficácia.

31

Não há dados que indiquem que tal já foi concretizado até à data. Os parceiros da Comissão são os bancos de desenvolvimento, não os bancos comerciais; o seu principal objetivo consiste em contribuir para o financiamento do desenvolvimento. No entanto, a confidencialidade em torno dos modelos e decisões relativos à fixação de preços tem, de facto, prejudicado a utilização generalizada do instrumento de bonificação de juros.

Caso sejam utilizadas as bonificações de juros, a Comissão baseia-se, em especial, na sua própria supervisão das instituições multilaterais (por exemplo, através da avaliação de pilares) e na supervisão nacional e na regulamentação aplicável às instituições bilaterais enquanto elementos para mitigar este risco.

O cálculo das taxas de juro efetuado pelos bancos estará sujeito a controlo e avaliação comparativa.

32

Na gestão centralizada indireta ou gestão conjunta, os pagamentos de adiantamentos eram efetivamente elevados no momento da criação das primeiras facilidades. Isto foi motivado pela necessidade de lançar uma nova modalidade de ajuda e encorajar as instituições financeiras a assumir a gestão de projetos complexos.

As modalidades de pagamentos de adiantamentos foram revistas em novos modelos de contrato para instrumentos financeiros e resultaram numa diminuição do nível de pré-financiamento.

Caixa 3

A Comissão atuou em cumprimento integral das regras e regulamentos aplicáveis.

Em 2010, procedeu-se à modalidade de pagamento explicada na caixa 3. No referente à FIPV, a Comissão alterou a esta política de pagamento em 2012 (consultar o ponto 32).

Além disso, a avaliação deste projeto da FIPV deve ter devidamente em conta a situação e os acontecimentos excecionais que tiveram lugar no país parceiro a partir de janeiro de 2011, os quais tiveram um impacto na execução do projeto.

33

Prevê-se a revisão do sistema de pagamentos de adiantamentos do ITF.

34

Os projetos no âmbito destas facilidades são aprovados e selecionados diretamente pelas instituições financeiras europeias em conformidade integral com os objetivos, as atividades e os critérios estabelecidos para o projeto. A seleção dos subempréstimos e garantias é determinada pelos parâmetros relacionados com o projeto (em pormenor na ficha), em especial aqueles que descrevem os objetivos prosseguidos pelo projeto. As normas de diligência devida das instituições financeiras são aplicadas durante os procedimentos de aprovação e seleção. Estes procedimentos seguem uma repartição do trabalho entre parceiros acordada e economicamente eficaz, que inclui acordos para a seleção das ações subordinadas. As instituições financeiras elegíveis apresentam, ad hoc e regularmente, relatórios detalhados sobre os projetos incluídos na facilidade, ou quando tal for solicitado pela Comissão.

Caixa 4

A Comissão considera que todos os elementos necessários constavam do formulário de pedido de subvenção do projeto da FIPV da Facilidade de Financiamento das PME.

35

Após a aprovação do projeto, as delegações da União e/ou a sede da Comissão (dependendo do âmbito do projeto) asseguram o seguimento adequado.

Os serviços da Comissão estão em contacto regular com as agências nacionais do Banco nos países relevantes, são realizadas reuniões com a delegação e os coordenadores locais do projeto das instituições financeiras líderes. As instituições financeiras líderes têm a obrigação contratual de apresentar relatórios anuais à delegação. Além disso, tal como previsto nos contratos celebrados no âmbito da cooperação delegada, a Comissão é envolvida, informada e convidada a monitorizar as missões realizadas pela instituição financeira líder no terreno.

Os acordos contratuais são suficientemente claros para uma monitorização adequada.

Ao tornar mais precoce o envolvimento da delegação no processo, o seguimento e a monitorização também irão aumentar. As instruções dadas às delegações serão atualizadas para este efeito.

36

A Comissão reconhece a referência aos trabalhos em curso relativos a indicadores baseados nos resultados a utilizar pelas instituições de financiamento para fins de monitorização e comunicação e sublinha que a monitorização do desempenho é efetuada pela instituição de financiamento líder.

37

Todos os projetos são submetidos a monitorização e avaliação(ões). Algumas avaliações intercalares foram finalizadas, como no caso da FIPV, ou serão lançadas brevemente, como no caso da FIAL.

Adicionalmente, a Comissão gostaria de salientar que:

(i)Os procedimentos do AOR (acompanhamento orientado para os resultados) para as facilidades de investimento regionais geridas pela DEVCO são os mesmos que para os outros projetos da DEVCO; e

(ii)A DEVCO (DG Desenvolvimento e Cooperação) toma as ações necessárias para abordar os resultados do AOR: para os projetos que foram submetidos ao processo de AOR, os resultados são enviados à delegação/unidades da UE na sede envolvidas na gestão de projetos. É esperada uma resposta por parte da delegação e esta é normalmente submetida à instituição de financiamento líder. Se necessário, é organizada uma reunião de discussão com vista a clarificar os resultados do AOR. Adicionalmente, os representantes da Comissão reúnem-se com os consultores que realizaram as visitas de AOR para sessões de prestação de informações regulares, de modo a serem informados sobre a situação no terreno.

Prevê-se a revisão da gestão de projetos do ITF no futuro com o intuito de possibilitar o seu alinhamento com as outras facilidades.

Resposta comum da Comissão nos pontos 39 a 42

39

A Comissão não partilha a análise do Tribunal relativa à demonstração da necessidade de recorrer a uma subvenção para permitir a concessão do empréstimo. O formulário de pedido de subvenção fornece a base para a avaliação, a qual é um juízo fundamentado com base em dados de unidades temáticas e geográficas, bem como de delegações e do secretariado da UE, muitas vezes complementados por questões adicionais. A avaliação da Comissão, apoiada por reuniões técnicas com as instituições financeiras e conselhos de direção em que estão presentes Estados-Membros, é sólida e bem fundamentada. A Comissão considera que o processo de seleção das subvenções garante e justifica de forma suficiente a sua necessidade.

42

A Comissão não partilha esta análise pelas seguintes razões:

42 a)

O possível financiamento sem a contribuição do ITF ao abrigo do programa do FMI tinha, efetivamente, um limite para empréstimos não concessionais (consultar a tabela 1 dos Relatórios por país do FMI de 2009 e 2010); por conseguinte, qualquer empréstimo adicional tinha de ser concessional. A decisão de considerar determinado projeto para empréstimo concecional, ou não, é uma decisão soberana da Zâmbia, após discussão com a comunidade internacional, tendo em conta a situação económica de cada projeto.

42 b)

A subvenção do FED, por si só, comprovou ser insuficiente para concluir o financiamento dos projetos. O financiamento adicional, necessário para colmatar o défice de financiamento, foi possível apenas através da mobilização de recursos das instituições financeiras através da contribuição do ITF.

42 c)

As subvenções podem ter um elevado valor acrescentado mesmo que pequenas em dimensão, por exemplo, colmatando um défice de financiamento, melhorando a qualidade do projeto, etc. Em três desses casos, a subvenção ajudou a atenuar as condições financeiras globais, dado que o pacote de financiamento proposto pelos cofinanciadores não era considerado totalmente aceitável pelo mutuário. No caso do outro projeto, a subvenção permitiu o aumento do potencial impacto dos projetos, incluindo dos benefícios financeiros.

42 d)

A Comissão não partilha a conclusão do Tribunal. O beneficiário final podia ter escolhido outra alternativa que teria sido mais rentável, mas teria originado impactos negativos no ambiente. A subvenção do ITF ajudou a facilitar o investimento na opção ambientalmente preferida e a compensar os custos de investimentos mais elevados.

42 e)

A Comissão não partilha a conclusão do Tribunal, para a qual não existem provas suficientes.

A subvenção da FIPV foi necessária para desbloquear o pacote de investimento global do projeto e estava completamente em conformidade com os objetivos políticos da UE e do país parceiro.

42 f)

A Comissão não concorda com a avaliação. Implica que a subvenção foi necessária para os empréstimos conexos serem aceites pelo beneficiário e que o pacote combinado era comparável a outras ofertas financeiras e não foi excessivamente subsidiado.

42 g)

Esta observação não tem em conta o facto de que o produto «não subsidiado» interveio pressupondo que a subvenção seria concedida. A contribuição da FIPV neste regime é certamente necessária para as instituições financeiras internacionais serem capazes de conceder empréstimos a uma taxa que incentive os bancos a conceder empréstimos a PME. O facto de a contribuição da FIPV não ser (ou ser parcialmente) gasta é um sinal de sucesso. Prepara o caminho para uma facilidade de seguimento a um nível inferior de contribuição da FIPV (sem implicar que a subvenção da FIPV deva ser inferior no caso de outra primeira operação num país).

44

A Comissão está proativamente a influenciar a criação de projetos. O tipo de influência irá depender do tipo de projeto visto que os projetos têm diferentes objetivos e diferentes impactos previstos. Os projetos relativos a financiamentos mistos são criados num contexto de parceria e de partilha de responsabilidades entre doadores. A Comissão tem um papel fundamental nesta parceria, exercendo uma ampla influência em todos os aspetos relevantes dos projetos.

46

A Comissão é da opinião de que as facilidades normalmente impulsionam ganhos políticos consideráveis.

O ambiente político é uma parte integral da apreciação do projeto. Cada projeto tem os seus objetivos específicos e impactos previstos, os quais diferem de acordo com a natureza do projeto. Não se espera que um único projeto tenha impacto em todos os objetivos (além disso, tal não é aconselhável).

No caso do ITF, quando um projeto coincide com o setor prioritário da delegação, há efetivamente margem para influenciar geralmente a política do setor. Isto é diferente em casos em que um projeto não se enquadra no setor prioritário da delegação, possuindo, no entanto, um alcance regional.

51

Por razões políticas e estratégicas, a Comissão (mesmo que considere que as diretrizes relativas à visibilidade da UE são respeitadas) irá determinar disposições relativas à visibilidade e envolver mais as delegações no processo.

51 a)

Existem artigos específicos em todos os contratos (tanto nas condições gerais como no anexo que descreve a ação) para os projetos financiados ao abrigo das facilidades regionais de financiamento misto. Estes artigos estipulam que a instituição de financiamento líder deve assegurar a visibilidade adequada da subvenção.

Além disso, no novo Acordo de Delegação em regime de Gestão Indireta, que será utilizado a partir de 2014 para todos os projetos contratados ao abrigo das facilidades regionais de financiamento misto, encontra-se um anexo particularmente previsto para um Plano de Comunicação e Visibilidade que será estabelecido para cada projeto individual.

No que se refere ao Quadro de Investimento para os Balcãs Ocidentais (WBIF), a DG ELARG assegurou através dos seus contratos de assistência técnica (IPF e IFICO) que todas as comunicações e instrumentos promocionais (sítio Web, relatórios, notas informativas e orientações, seminários, grupos de trabalho, etc.) indicam o papel da UE no mecanismo. Adicionalmente, está a ser desenvolvida uma maior cooperação com as unidades de comunicação das instituições financeiras internacionais e são agora evidentes mais referências à UE e ao WBIF. Uma maior visibilidade e coerência devem ser alcançadas, uma vez que todas as atividades de comunicação do WBIF serão centralizadas em resultado do novo contrato IFICO alargado.

52

A Comissão sublinha que o Manual de Comunicação e Visibilidade para ações externas da UE é válido e aplicável a todos os projetos no domínio das ações externas.

Conclusões e recomendações

53

A Comissão é responsável pela criação das facilidades, avaliadas positivamente no relatório. A gestão dos projetos é realizada em parceria. A Comissão administra as facilidades, enquanto as instituições de financiamento do desenvolvimento são responsáveis pela gestão diária dos projetos. Estas executam as tarefas orçamentais que lhes tenham sido confiadas, em conformidade com as regras relativas ao modo de gestão indireta previstas no regulamento financeiro.

A Comissão desenvolveu este método tendo devidamente em conta os potenciais benefícios das facilidades e considera que a sua gestão foi adequada.

A Comissão considera que a concretização dos potenciais benefícios deve ter em conta a natureza das subvenções (por exemplo, assistência técnica) e os resultados da execução dos projetos.

54

A Comissão considera que o processo de aprovação foi exaustivo: todas as partes interessadas relevantes estão adequadamente envolvidas e a Comissão adapta o processo de consulta às especificidades dos projetos. Durante o processo de tomada de decisão estão disponíveis informações completas e suficientes.

Em todos os casos, é garantido o valor acrescentado: os projetos são apresentados ao conselho de direção competente apenas quando todos os componentes do projeto foram clarificados e o seu valor acrescentado é visível.

As modalidades de pagamentos de adiantamentos estão a ser revistas nos novos modelos de contrato para os instrumentos financeiros.

55

A Comissão considera que a justificação para o financiamento foi clara em todos os casos. Estes casos são descritos no ponto 42 do relatório e foram devidamente contestados e justificados pela Comissão. Consultar a resposta da Comissão ao ponto 42, alíneas a) a g).

Em todos os casos, as prioridades das facilidades foram harmonizadas com as políticas setoriais da UE para cada uma das regiões (claramente indicadas nas suas respetivas diretrizes estratégicas).

No entanto, a Comissão irá analisar as possibilidades de obtenção de um maior impacto na política setorial, bem como de reforço da visibilidade do apoio da UE.

57

A Comissão aceita a recomendação. O novo formulário de pedido indica claramente as diferentes formas de valor acrescentado que a subvenção pode acarretar.

57 a)

A Comissão aceita a recomendação. Estão em curso, no âmbito da plataforma da UE, diretrizes em matéria de governação revista para orientar o envolvimento da Comissão em todas as fases do processo de aprovação, bem como em matéria de seguimento do projeto.

57 b)

A Comissão aceita a recomendação. Este é um processo em curso, com conclusão provável no final de 2014.

57 c)

A Comissão aceita a recomendação. Na definição revista da governação das facilidades de financiamento misto propôs-se que os projetos fossem apenas apresentados para aprovação final (desaparecendo a aprovação provisória). O formulário do pedido inclui descrições detalhadas da necessidade e do valor acrescentado da subvenção, bem como a forma como o montante foi determinado e/ou calculado.

O processo deve envolver uma análise preliminar e as discussões dos projetos incluídos na reserva, a esclarecer antes da apresentação para aprovação final, com o intuito de assegurar a maturidade dos projetos, o impacto e a relação custo-eficácia.

57 d)

A Comissão aceita a recomendação.

58

A Comissão aceita a recomendação. No futuro, as necessidades de caixa serão tidas em conta antes da disponibilização de fundos. Um novo modelo de contrato para os instrumentos financeiros está atualmente em fase de preparação. A medida estará provavelmente em vigor até ao final de 2014.

59

A Comissão aceita a recomendação.

59 a)

Um quadro de avaliação de resultados já foi incluído no formulário de pedido, juntamente com diretrizes de acompanhamento que esclarecem as informações solicitadas. Frequentemente, o impacto da subvenção específica da UE não pode ser separado do projeto global. No entanto, no que respeita a subvenção da UE, o valor acrescentado deve ser claramente referido (ver acima).

59 b)

Foram enviadas instruções a todas as delegações da UE e as diretrizes estão em fase de preparação.

59 c)

A Comissão aceita parcialmente a recomendação. A Comissão irá considerar a possibilidade de adaptar a metodologia do AOR às características específicas do financiamento misto.

60

A Comissão aceita a recomendação.

Está a ser elaborado um novo Acordo de Delegação em regime de Gestão Indireta para todos os projetos celebrados ao abrigo das facilidades regionais de financiamento misto. Este modelo de contrato irá incluir um anexo particularmente previsto para um Plano de Comunicação e Visibilidade, que será estabelecido para cada projeto individual.

QJ-AB-14-016-PT-E  ISSN 1977-5822

A Comissão e os Estados-Membros estabeleceram oito facilidades de investimento regionais para apoiar as políticas externas da União Europeia. Estas facilidades de investimento visam associar (combinar) subvenções concedidas pela Comissão Europeia com empréstimos concedidos por instituições financeiras. Contribuem para financiar importantes projetos de infraestruturas que exigem recursos financeiros consideráveis.

O Tribunal examinou a eficácia da combinação de subvenções da União com empréstimos concedidos por instituições financeiras, tendo concluído que, em geral, essa combinação tem sido eficaz. As facilidades de investimento regionais foram bem estabelecidas, mas os potenciais benefícios do financiamento combinado não foram plenamente realizados. O Tribunal apresenta várias recomendações à Comissão que dizem respeito à seleção dos projetos e à aprovação da subvenção, ao pagamento dos fundos, ao acompanhamento da execução das subvenções da UE e à melhoria da visibilidade da ajuda da União Europeia.