HR
2014.

BR. 16

Tematsko izvješće

Djelotvornost spajanja
bespovratnih sredstava
instrumenata za
regionalno ulaganje sa
zajmovima financijskih
institucija za potporu
vanjskim politikama EU-a

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-9207-032-8 (epub)

ISBN 978-92-9207-030-4 (tiskana inačica)

doi:10.2865/90484

© Europska unija, 2014.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•  jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•  više od jednog primjerka ili posteri/karte:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).

(*) Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•  u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

•  kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

Sadržaj

Pojmovnik i kratice

Sažetak

Uvod

Potencijalne koristi od spajanja bespovratnih sredstava za vanjsku suradnju sa zajmovima

Mehanizmi EU-a za spajanje

Revizijski opseg i pristup

Opažanja

Instrumenti za regionalno ulaganje uspostavljeni su na odgovarajući način, ali u Komisijinu upravljanju i dalje postoje određeni nedostatci

Uspostava instrumenata za regionalno ulaganje zadovoljavajuća je te se regulatorni i proceduralni okvir poboljšava

Odabrani su prikladni projekti, no Komisijina procjena nije prikladno usmjerena na dodanu vrijednost i iznose bespovratnih sredstava EU-a

Komisija isplaćuje nepotrebno velike predujmove

U slučaju podinstrumenata, kriteriji za dodjelu podzajmova bili su nejasni ili općeniti

Komisija nije uvijek osigurala jednoliko praćenje korištenja bespovratnih sredstava

Ciljane koristi spajanja bespovratnih sredstava i zajmova još nisu u potpunosti ostvarene

Potreba za bespovratnim sredstvima za omogućavanje ugovaranja zajma dokazana je za samo polovicu ispitanih projekata

Nije u potpunosti iskorišten potencijal za uključivanje Komisije u oblikovanje politika te za njezino utjecanje na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja

Spajanjem je poboljšana koordiniranost donatora, ali je do danas vidljivost financiranja EU-a ograničena

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Opća pokrivenost instrumentima za regionalno ulaganje
Prilog II. | — | Iznosi koje je Komisija rezervirala, ugovorila i isplatila po instrumentu za regionalno ulaganje na dan 31. 12. 2013.
Prilog III. | — | Broj odobrenih projekata po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
Prilog IV. | — | Doprinosi 387 odobrenih projekata po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
Prilog V. | — | Zajmovi financijskih institucija po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.
Prilog VI. | — | Uzorak od 15 ispitanih projekata Infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike
Prilog VII. | — | Uzorak od 15 ispitanih projekata Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu
Prilog VIII. | — | Revizijski uzorak projekata za stvaranje podinstrumenata
Prilog IX. | — | Projekti navedeni u odlomku 42.

Odgovor Komisije

Pojmovnik i kratice

AFD: Agence française de développement

AFD je francuska javna financijska institucija čiji je rad usmjeren na borbu protiv siromaštva i poticanje gospodarskog razvoja u zemljama u razvoju i francuskim prekomorskim teritorijima. To je glavna provedbena agencija za razvojnu suradnju Republike Francuske.

Azijski fond za ulaganja (AIF): Azijski fond za ulaganja

Delegacija EU-a: Europsku uniju diljem svijeta predstavlja 139 delegacija i ureda EU-a. Delegacije EU-a pripadaju strukturi Europske komisije, ali služe interesima EU-a kao cjeline.

EBRD: Europska banka za obnovu i razvoj

EBRD je razvojna banka u javnom vlasništvu čije je sjedište u Londonu i koja promiče prijelaz na otvorena, tržišna gospodarstva u zemljama od središnje i istočne Europe do središnje Azije te južnog i istočnog Sredozemlja. Osigurava financiranje projekata za banke, industrije i nova poduzeća ili ulaganja u postojeća poduzeća. EBRD je usmjerena na privatni sektor, no posluje i s poduzećima u javnom vlasništvu.

EIB: Europska investicijska banka

EIB je banka Europske unije. U vlasništvu je država članica Europske unije i zastupa njihove interese te blisko surađuje s drugim institucijama EU-a na provedbi politika EU-a pružanjem financijskih sredstava za ulagačke projekte.

ERF: Europski razvojni fond

Europski razvojni fondovi glavni su instrument za pružanje pomoći Europske unije za razvojnu suradnju afričkim, karipskim i pacifičkim zemljama te prekomorskim zemljama i teritorijima. Partnerski sporazum potpisan u Cotonouu 23. lipnja 2000. godine na razdoblje od 20 godina („Sporazum iz Cotonoua”) trenutačni je okvir za suradnju Europske unije s navedenim zemljama i teritorijima. Cilj mu je smanjiti i s vremenom iskorijeniti siromaštvo.

EuropeAid: Glavna uprava za razvoj i suradnju – EuropeAid

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF): Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu

Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA): Fond za ulaganje u središnju Aziju

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF): Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike

Karipski investicijski fond (CIF): Karipski investicijski fond

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

KfW je promotivna banka Savezne Republike Njemačke sa sjedištem u Frankfurtu. Razvojni ogranak banke provodi financijsku razvojnu suradnju Njemačke u ime vlade.

Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF): Latinoamerički instrument za ulaganje

MMF: Međunarodni monetarni fond

MRI: Inicijativa za uzajamno povjerenje

Inicijativu za uzajamno povjerenje uspostavili su 2009. agencija AFD, EIB i banka KfW s ciljem povećanja djelotvornosti sufinanciranja razvojnih projekata. Glavne su značajke delegiranje većine zadataka glavnom financijeru neke aktivnosti te uzajamno priznavanje postupaka.

Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF): Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan

Pacifički investicijski fond (IFP): Pacifički investicijski fond

Povlašteni zajmovi: Povlašteni je zajam onaj zajam koji je ugovoren po uvjetima znatno povoljnijima od onih za zajmove ugovorene po tržišnim uvjetima. MMF računa razinu povlastica kao razliku između nominalne vrijednosti zajma i iznosa diskontiranih budućih plaćanja za otplatu duga koja će izvršiti zajmoprimac, izraženo u postotku nominalne vrijednosti zajma.

ROM: Praćenje usmjereno na rezultate

Sustav praćenja usmjerenog na rezultate alat je za procjenu projekata i programa uz čiju se pomoć iznose preporuke za poboljšanja.

Sažetak

I.

Mehanizmi za spajanje kombiniraju zajmove¹ financijskih institucija s bespovratnim sredstvima. Spajanje omogućava donatorima bespovratnih sredstava da povećaju svoja sredstva za vanjsko djelovanje korištenjem zajmova financijskih institucija. Također im omogućava da utječu na oblikovanje politika i/ili na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja. Nadalje, spajanjem zajmova i bespovratnih sredstava može se promicati suradnja među dionicima u razvojnoj pomoći i povećati vidljivost pomoći.

II.

Od 2007. godine Komisija i države članice uspostavile su osam instrumenata za regionalno ulaganje kojima je obuhvaćeno cijelo Komisijino područje vanjske suradnje. Tijekom razdoblja od 2007. do 2013., EU je takvim instrumentima dodijelio 2 106 milijuna eura. Institucije za financiranje razvoja određuju projekte i prijavljuju ih za bespovratna sredstva koja odobravaju izvršna tijela, među kojima su i Komisija, države članice i ostali donatori. Financijske institucije ugovaraju većinu tehničke pomoći i prate projekte.

III.

Revizija Suda obuhvatila je instrumente za regionalno ulaganje od trenutka njihove uspostave. Sud je posebice procjenjivao djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava instrumenta za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija. Revizija je bila usmjerena na uspostavu i upravljanje instrumentima za regionalno ulaganje i na to u kojoj su mjeri ostvarene ciljane koristi spajanja. Revizijski se rad sastojao od analitičkog pregleda, razgovora s osobljem Komisije, ankete upućene 40 delegacija EU-a od kojih je odgovor poslalo njih 22, posjeta četirima glavnima financijskim institucijama i ispitivanja uzorka od 30 bespovratnih sredstava dodijeljenih projektima.

IV.

Sud je zaključio da je spajanje bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU-a općenito bilo djelotvorno. Instrumenti za regionalno ulaganje bili su dobro uspostavljeni, ali nisu u potpunosti ostvarene moguće koristi spajanja zbog određenih nedostataka u Komisijinu upravljanju.

V.

Države članice i Komisija osigurale su pravilnu uspostavu instrumenata za regionalno ulaganje te su oni sada čvrsto ustanovljeni. Zajmovnu komponentu financiranja većim su dijelom osigurale četiri europske financijske institucije koje su odredile prihvatljiva ulaganja. Tijekom proteklih sedam godina utvrdili su dovoljan broj projekata za rezerviranje raspoloživih sredstava.

VI.

Svih 30 projekata koje je ispitivao Sud ocijenjeno je relevantnima za predmetne regije i zemlje. No, postupak odabira koji je provela Komisija nije bio temeljit te odluke o dodjeli sredstava na određenoj razini često nisu potkrijepljene uvjerljivim dokazima. Nisu postojale smjernice o kriterijima kojima bi se Komisija trebala koristiti u postupku donošenja odluka. Nakon odobrenja bespovratnih sredstava isplaćivali su se nepotrebno veliki predujmovi. Komisija svojim praćenjem nije osigurala da se u svim slučajevima ostvarila dodana vrijednost bespovratnih sredstava.

VII.

Instrumenti za regionalno financiranje razvojnim su partnerima osigurali platformu za blisku suradnju i za provedbu izrazito velikih projekata koje bi inače bilo teško financirati. Obrazloženje dodjele bespovratnih sredstava za spajanje sa zajmovima bilo je jasno u određenim slučajevima, posebice u onima u kojima su trebali biti zadovoljeni kriteriji za dodjelu povlastica. No, u drugim slučajevima, odnosno u otprilike 50 % povlaštenih slučajeva, takvo obrazloženje nije bilo jasno. Komisija nije u potpunosti iskoristila mogućnost pozitivnog utjecanja na uspostavu projekata ili mogućnost šireg utjecanja na sektorsku politiku. Vidljivost potpore EU-a dosad je bila ograničena, iako je Komisija počela s rješavanjem tog pitanja.

VIII.

Sud iznosi određeni broj preporuka o tome kako bi Komisija mogla povećati djelotvornost instrumenata za regionalno ulaganje. Preporuke se odnose na odabir projekata i odobrenje bespovratnih sredstava, isplatu sredstava, praćenje korištenja bespovratnih sredstava EU-a i povećanje vidljivosti pomoći EU-a.

1Osim zajmova, u manjoj mjeri postoje i drugi oblici financiranja koji ne pripadaju kategoriji bespovratnih sredstava.

Uvod

Potencijalne koristi od spajanja bespovratnih sredstava za vanjsku suradnju sa zajmovima

01

Mehanizmi za spajanje kombiniraju zajmove² financijskih institucija s bespovratnim sredstvima. Bespovratna sredstva mogu biti u različitom obliku, no u slučaju suradnje EU-a sa zemljama u razvoju, najčešće su vrste bespovratnih sredstava bespovratna sredstva za izravno ulaganje, subvencije za kamate, tehnička pomoć i mehanizmi za pružanje jamstva zajmovima.

02

Glavni je cilj mehanizama za spajanje povećati sredstva za vanjsku suradnju korištenjem zajmova financijskih institucija. Spajanje je posebice osmišljeno kako bi se riješilo pitanje neoptimalnog ulaganja u slučajevima u kojima bi aktivnosti ili infrastruktura mogle biti održive, ali nisu privukle dovoljno sredstava tržišnih izvora. Glavni razlozi zašto projekti ne mogu privući financijere po normalnim tržišnim cijenama su sljedeći:

(a)projekti nisu dovoljno profitabilni, ali predstavljaju velike gospodarske, ekološke i/ili socijalne koristi;

(b)projekti nose visoku razinu rizika;

(c)projekti su smješteni u visokozaduženim zemljama koje su obvezne poštovati uvjete MMF-a za dobivanje zajmova (vidjeti okvir 1.).

03

Osim korištenja zajmova financijskih institucija, spajanje omogućava donatorima bespovratnih sredstava mogućnost sudjelovanja u oblikovanju politika ili utjecanja na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja. To se, na primjer, može postići ublažavanjem negativnih vanjskih utjecaja projekata, kao što su nepovoljni ekološki ili socijalni učinci, ili osiguravanjem dodatnih financijskih sredstava za posebne ciljeve povezane s projektom, kao što je razvoj administrativnih ili tehničkih kapaciteta.

  Okvir 1.

Uvjeti MMF-a za zajmove u visokozaduženim zemljama

MMF zahtijeva da visokozadužene zemlje ugovaraju zajmove isključivo po uvjetima koji su znatno povoljniji od zajmova po tržišnim uvjetima. Takvi se zajmovi nazivaju povlaštenim zajmovima. U visokozaduženim zemljama, MMF zahtijeva da razina povlastica iznosi barem 35 %.

04

Postoje i druge, općenitije, moguće koristi povezane s korištenjem spajanja:

(a)promiče se suradnja među dionicima u području razvojne pomoći. Mehanizmi za spajanje uspostavljaju se u partnerstvu s europskim financijskim institucijama te stoga i imaju koristi od njihova specifičnog iskustva i znanja. Povećana suradnja može također dovesti do veće transparentnosti, ekonomije razmjera i smanjenja troškova transakcija za partnerske zemlje. Ona isto tako omogućava provedbu projekata koji su preveliki da ih financira jedan donator ili financijska institucija;

(b)podiže se svijest korisnika i opće javnosti o tome da su ulaganja financirana uz potporu donatora. Kombiniranjem intervencija različitih donatora i financijskih institucija postiže se kritična masa potrebna za osiguravanje vidljivosti pomoći.

Mehanizmi EU-a za spajanje

05

Komisija već duže vrijeme dodjeljuje subvencije za kamate. No, nedavno su Komisija i države članice uspostavile namjenske mehanizme koji ubrzavaju korištenje spajanja. Od 2007. Komisija je osnovala osam instrumenata za regionalno ulaganje kojima je obuhvaćeno cijelo područje vanjskog djelovanja Komisije (vidjeti prilog I.). Tim se instrumentima kombiniraju bespovratna sredstva financirana europskim razvojnim fondovima (ERF) i općim proračunom EU-a sa zajmovima, uglavnom iz europskih institucija za financiranje razvoja. U nekim slučajevima izravne doprinose daju i države članice EU-a.

06

Instrumenti za regionalno ulaganje imaju troslojnu strukturu upravljanja³:

(a)strateško tijelo⁴ čiji je zadatak uspostaviti cjelokupnu strategiju financijskog instrumenta;

(b)izvršno tijelo⁵ koje se sastoji od Komisije, država članica i drugih donatora i koje je odgovorno za odobravanje pojedinačnih bespovratnih sredstava;

(c)tehničko tijelo⁶ koje se sastoji od financijskih institucija i Komisije te koje utvrđuje zajedničke projektne aktivnosti i odabire projekte koji će se predstaviti izvršnom tijelu.

07

Nakon savjetovanja s partnerskom zemljom ili zemljama, financijske institucije predlažu projekte⁷. Izradu faza projekta predvode financijske institucije. One određuju i odabiru projekte na temelju vlastitih kriterija za financijsku procjenu i prijavljuju se za bespovratna sredstva, navodeći vrstu i iznos. Proces razvoja projekta uključuje suradnju s Komisijom, posebice u okviru tehničkih tijela i na razini delegacije EU-a. Vodeća financijska institucija projekta prati provedbu projekta i izvješćuje o njegovu tijeku. Vodeća financijska institucija ima pravo na naknadu za upravljanje i provedbu projekta.

08

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike jedini je instrument za regionalno ulaganje koji djeluje kao fond. Europska investicijska banka (EIB) djeluje kao rizničar ovog fonda. U slučaju drugih instrumenata za regionalno ulaganje, Komisija u većini slučajeva usmjerava bespovratna sredstva korisnicima putem glavnih financijskih institucija. Sami korisnici dodjeljuju i upravljaju povezanim ugovorima. No, financijske institucije provode tehničku pomoć i prate provedbu projekata u kojima su upotrijebljena kombinirana („spojena”) sredstva. Svaki od instrumenata za regionalno ulaganje ima tajništvo za podršku izvršnim tijelima. Tajništva su smještena u Komisiji⁸, osim u slučaju infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike čijim tajništvom upravlja EIB.

09

Postoje i drugi mehanizmi EU-a za spajanje. Glavni je primjer Ulagački instrument osnovan 2003. godine Sporazumom iz Cotonoua na razdoblje od 20 godina. Ostali primjeri spajanja izvan opsega instrumenata za regionalno ulaganje jesu: Instrument za euro-mediteransko partnerstvo u ulaganjima (FEMIP) i Fond za globalnu energetsku učinkovitost i obnovljivu energiju (GEEREF).

10

EU je instrumentima za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013. godine dodijelio 2 106 milijuna eura (vidjeti prilog II.). Do kraja 2013. Komisija je već bila isplatila 1 205 milijuna eura. Izvršna tijela instrumenata za regionalno ulaganje odobrila su 387 projekata (vidjeti prilog III.), za koje su ukupna bespovratna sredstva iznosila 2 346 milijuna eura (vidjeti prilog IV.). Uz njih su odobreni i zajmovi u iznosu od 22 152 milijuna eura. Dosad su zajmovi imali nultu stopu neplaćanja.

11

Podržani projekti uglavnom su projekti javnih ulaganja. Obuhvaćeni se sektori razlikuju od instrumenta do instrumenta, no prometni i energetski sektori dobivaju najveću količinu sredstava⁹. Projekti se kreću od relativno malih čija je vrijednost 0,3 milijuna eura, do onih čija je vrijednost veća od 1 000 milijuna eura. U većini slučajeva uključeno je više od jedne financijske institucije. U nekim slučajevima instrumenti za regionalno ulaganje ne dodjeljuju financijska sredstva pojedinim ulagačkim projektima, nego drugom instrumentu ili fondu. U slučaju takvih podinstrumenata, financijske institucije odabiru i financiraju podaktivnosti u koje su uključeni i lokalni partneri za financiranje.

12

Četiri glavne financijske institucije¹⁰ koje se bave instrumentima za regionalno ulaganje od samog početka jesu EIB, Europska banka za obnovu i razvoj (EBRD), Agence Française de Développement (AFD) i Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Prilog V. pruža pregled iznosa zajmova koje su ove institucije odobrile tijekom razdoblja od 2007. do 2013. za 387 projekata koji su primili potporu u okviru ovih instrumenata.

13

U prosincu 2012. Komisija je pokrenula platformu EU-a za spajanje vanjske suradnje kako bi razmotrila kako poboljšati kvalitetu i učinkovitost instrumenata za regionalno ulaganje. Proces je u tijeku te se očekuje da će dovesti do sastavljanja niza preporuka i smjernica o korištenju spajanja u vanjskoj suradnji te o osiguravanju dodatnih javnih i privatnih sredstava za povećanje učinka vanjske suradnje i razvojne politike EU-a.

2Osim zajmova, u manjoj mjeri postoje i drugi oblici financiranja koji ne pripadaju kategoriji bespovratnih sredstava.

3Iznimku čini Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF), s obzirom na to da njime upravlja upravljački odbor i skupina financijera projekta.

4Naziva se „strateškim odborom” ili „upravljačkim odborom”.

5Naziva se „operativnim odborom” ili „izvršnim odborom”.

6Naziva se „Skupinom financijera projekta” ili „Skupinom financijskih institucija”.

7Zahtjeve za bespovratna sredstva Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan uglavnom predaju partnerske zemlje.

8Glavna uprava za razvoj i suradnju (EuropeAid), osim Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan, čije se tajništvo nalazi u Glavnoj upravi za proširenje.

9Otprilike 55 %.

10Druge prihvatljive financijske institucije jesu: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Africka banka za razvoj (AfDB), Belgijsko investicijsko poduzece za zemlje u razvoju (BIO), Karipska razvojna banka (CDB), Razvojna banka Vijeca Europe (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. (FINNFUND), Meduamericka banka za razvoj (IADB, promatrac u Latinoamerickom instrumentu za ulaganje), Luksemburška agencija za razvoj (Lux-Dev), Nordijska investicijska banka (NIB), Private Infrastructure Development Group (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Revizijski opseg i pristup

14

Sud je procijenio djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava instrumenta za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskih politika EU-a usmjeravanjem na sljedeća dva pitanja:

(a)Jesu li instrumenti za regionalno ulaganje dobro uspostavljeni te je li se njima upravljalo dobro?

(b)Je li korištenje spajanja dovelo do očekivanih koristi?

15

Ova je revizija, prva koju je Sud obavio u ovom području, provedena od svibnja do prosinca 2013. godine te se njome ispitivala uspješnost instrumenata za regionalno ulaganje nakon njihove uspostave. Sud je reviziju usmjerio na dodjelu financijskih sredstava EU-a i ulogu Komisije. Revizijski se rad sastojao od analitičkog pregleda, razgovora s osobljem Komisije, ankete upućene 40 delegacija EU-a¹¹, posjeta četirima glavnima financijskim institucijama i detaljnog ispitivanja uzorka projekata. Uzorak se sastojao¹² od 15 projekata koji su primili bespovratna sredstva od infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike (vidjeti prilog VI.) i 15 projekata koji su primili bespovratna sredstva u okviru Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu (vidjeti prilog VII.). Ova dva instrumenta za regionalno ulaganje obuhvaćaju i ERF i opći proračun EU-a te čine više od 70 % bespovratnih sredstava odobrenih u okviru instrumenata za regionalno ulaganje do kraja 2013. To su ujedno i najstariji ulagački instrumenti te stoga imaju najnaprednije projekte. Zbog njihovih posebnih značajki, revizija je također obuhvatila i osam projekata povezanih s osnivanjem podinstrumenata (vidjeti odlomak 11.) za financiranje aktivnosti u koje su bile uključene i lokalne financijske institucije (vidjeti prilog VIII.).

11Na pitanja iz ankete odgovorile su 22 delegacije EU-a.

12Sud je odabrao projekte nasumičnim odabirom koristeći metodu uzorkovanja po novčanoj jedinici.

Opažanja

Instrumenti za regionalno ulaganje uspostavljeni su na odgovarajući način, ali u Komisijinu upravljanju i dalje postoje određeni nedostatci

16

Sud je ispitao je li ukupna uspostava instrumenta za regionalno ulaganje i proceduralnog okvira bila prikladna. Revizija je također bila usmjerena na postupak procjene zahtjeva za bespovratna sredstva za odabrane projekte, kao i na prikladnost vrste i iznosa bespovratnih sredstava. Revizijom je ispitano i korištenje bespovratnih sredstava i praćenje projekata.

Uspostava instrumenata za regionalno ulaganje zadovoljavajuća je te se regulatorni i proceduralni okvir poboljšava

17

Prikladno je imati osam različitih instrumenata za regionalno ulaganje umjesto jednog općeg instrumenta za ulaganje iz sljedećih razloga:

(a)instrumenti imaju različite strukture za kombiniranje sredstava različitih uključenih donatora i za usmjeravanje sredstava projektima;

(b)financijska sredstva EU-a za instrumente za ulaganja za specifična zemljopisna područja potječu iz različitih financijskih instrumenata koji imaju različite pravne osnove;

(c)raspodjela odgovornosti unutar Komisije i financijskih institucija temelji se na zemljopisnom području;

(d)strane koje imaju svoje predstavnike u različitim upravnim tijelima (vidjeti odlomak 6.) razlikuju se od regije do regije.

18

Ciljevi i prioritetni sektori u okviru svih instrumenata za regionalno ulaganje usklađeni su s općim ciljevima politike EU-a. U slučaju infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike, prihvatljivi su bili samo projekti s regionalnom dimenzijom, što je ograničilo mogućnost spajanja.

19

Financijskom uredbom¹³ nedavno su uvedena posebna pravila o mehanizmima za spajanje¹⁴. Ova pravila, primjenjiva od 2014. nadalje, uvelike poboljšavaju regulatorni okvir definiranjem pojmova i načela, pojednostavnjivanjem upravljačkih metoda korištenih za spajanje i pružanjem pravne osnove za uporabu inovativnih financijskih alata. Komisija trenutačno radi na daljnjem poboljšanju okvira pripremajući smjernice za upravljanje instrumentima za regionalno ulaganje¹⁵.

20

Iako je Komisija u ovom području ostvarila određeni napredak, projekte su općenito počinjale financijske institucije, pri čemu je Komisija odgovarala na te prijedloge, a zatim i zahtjeve za bespovratna sredstva umjesto da je aktivno utvrđivala aktivnosti.

21

Tajništvom ITF-a upravlja EIB (vidjeti odlomak 8.). S obzirom na to da EIB financira projekt i neovisno o tome da je tajništvo strogo odvojeno od bankovnog poslovanja EIB-a, to je pitanje koje je potrebno riješiti.

Odabrani su prikladni projekti, no Komisijina procjena nije prikladno usmjerena na dodanu vrijednost i iznose bespovratnih sredstava EU-a

Odabir projekata za pomoć u obliku bespovratnih sredstava

22

Proces određivanja i odabira projekata omogućio je podnošenje dovoljnog broja zahtjeva za bespovratna sredstva kako bi se dodijeljena sredstva rezervirala unutar planiranog okvira. Odobreni projekti bili su u skladu s razvojnim potrebama predmetnih regija i zemalja.

23

Kako bi se prijavile za bespovratnu pomoć iz instrumenta za regionalno ulaganje, financijske institucije moraju podnijeti obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva¹⁶. Iako su s vremenom postale duže i detaljnije, informacije koje su pružile financijske institucije bile su preopćenite da izvršna tijela instrumenata za regionalno ulaganje donesu prikladne odluke. Nedostajali su brojčani podatci o uvjetima pozajmljivanja, povlasticama (vidjeti okvir 1.) i održivosti (za primjer, vidjeti okvir 2.). Nadalje, očekivana dodana vrijednost pružanja bespovratnih sredstava nije dobro definirana, strukturirana ni brojčano izražena.

  Okvir 2.

Projekt ITF-a – Osiguravanje električne energije u Beninu i Togu

Projekt je bio povezan s izgradnjom i renoviranjem dalekovoda i trafostanica u ukupnoj vrijednosti od 85,7 milijuna eura. Cilj mu je bio povećati pouzdanost i učinkovitost opskrbe električnom energijom u Beninu i Togu. Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike odobrio je subvenciju za kamate od 12,25 milijuna eura kojom je omogućena razina povlastica od 35 % koju je propisao MMF (vidjeti okvir 1.).

Financijske institucije nisu dostavile dovoljno informacija

Obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva koji dostavljaju financijske institucije ne sadrži brojčane podatke o financijskoj i gospodarskoj održivosti projekta, povlasticama i usklađenosti projekta s potrebama zemlje, iako su svi ti podatci bili dostupni u dokumentaciji financijske institucije. Nadalje, u obrascu nije jasno naznačena očekivana dodana vrijednost bespovratnih sredstava infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike. Bez tih informacija Komisija nije mogla izvršiti prikladnu procjenu zahtjeva za bespovratna sredstva.

24

Glavni razlog ograničenosti informacija koje su dostavile financijske institucije je taj što su projekti još često bili u početnoj fazi kad su se podnosili zahtjevi za bespovratna sredstva. Financijske institucije odlučuju o svojim zajmovima u kasnijoj fazi, tj. nakon studije izvedivosti. Njihove odluke stoga su se temeljile na kvalitetnijim, detaljnijim informacijama od onih kojima je Komisija raspolagala pri procjeni zahtjeva za bespovratna sredstva.

25

Iako ne postoje posebne smjernice o tome, Komisija je s vremenom poboljšala procjenu zahtjeva za bespovratna sredstva. No, pregledi su uglavnom i dalje temeljeni na informacijama prikazanima u obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva te su samim time i ograničeni. Tijekom pregleda ispitanih projekata nije se pridavalo puno pažnje povlasticama, održivosti duga, iznosu bespovratnih sredstava ili gospodarskoj održivosti. Komisija nije odredila kriterije za gospodarsku održivost. Štoviše, Komisija nije odredila jasna pravila ili smjernice o tome koja bi se vrsta razvojnih ulaganja trebala financirati bespovratnim sredstvima, koja zajmovima, a koja spajanjem te dvije mogućnosti.

26

Pregledi Komisije postupno su uključivali relevantne delegacije EU-a tako što su se pri procjeni zahtjeva za bespovratna sredstva savjetovali s njima. Sud je ispitao projekte i obavio razgovore s osobljem delegacija te rezultati ukazuju na to da je takva uključenost i dalje bila nedovoljna, posebice tijekom faze određivanja projekata. Samo 59 % od 22 delegacije EU-a koje su poslale svoje odgovore na anketu Suda izjavilo je da su bili uključeni u proces određivanja projekata u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva. To je ograničilo osjećaj vlasništva delegacija EU-a nad projektima. No, kad bi se financijske institucije prijavile za bespovratna sredstva Komisija bi od većine delegacija tražila da dostave svoje mišljenje o projektima koje su odabrale za pojedine zemlje.

27

Prosječan broj dana od uvođenja u raspored faza projekta do konačnog odobrenja odbora iznosi 215 za ITF, 257 za LAIF i 290 za NIF¹⁷. U okviru Latinoameričkog instrumenta za ulaganje i Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu, za svaki je projekt bilo potrebno privremeno i završno odobrenje na tehničkoj razini i razini odbora, što je iziskivalo puno vremena. Postupak je bio ponešto jednostavniji za Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike, za koji nisu bila potrebna privremena odobrenja¹⁸.

Odabir vrste i iznosa bespovratnih sredstava

28

Vrste odabranih bespovratnih sredstava (vidjeti odlomak 1.) bile su prikladne za dodanu vrijednost koja se namjeravala postići. Nijedan instrument za regionalno ulaganje osim ITF-a, nije pružao subvencije za kamate, iako je to bilo dopušteno njihovim regulatornim i ugovornim okvirom.

29

U 11 od 30 bespovratnih sredstava koje je Sud ispitao cilj je bio osigurati da je zajam u skladu s minimalnom razinom povlastica od 35 % koju je propisao MMF (vidjeti okvir 1.). Za sedam od tih 11 bespovratnih sredstava Sud nije mogao od Komisije ili financijskih institucija pribaviti dokaze da razina povlastica nije bila viša od propisane za ispunjavanje uvjeta MMF-a. U jednom je slučaju razina povlastica prešla minimum od 35 %, a da Komisija o tome nije bila obaviještena.

30

Nisu utvrđeni kriteriji za određivanje iznosa bespovratnih sredstava u slučajevima u kojima glavni cilj nije bio usklađenost s uvjetima MMF-a. U ispitanim slučajevima često nije bilo jasno kako su donesene odluke o visini iznosa. Nadalje, Komisija nije smatrala da je potrebno obaviti strogu provjeru načina na koji su izračunani iznosi bespovratnih sredstava koje su zatražile financijske institucije.

31

U teoriji su financijske institucije mogle odrediti kamatnu stopu većom od uobičajene i uključiti bespovratna sredstva u financijski paket tako da korisnici prihvate takvu stopu. Zbog toga postoji rizik da bespovratna sredstva nisu u potpunosti isplaćena korisniku. Iako su javne financijske institucije za razvoj odgovorne za pružanje najprikladnijih uvjeta financiranja, ni Komisija ni Sud ne mogu isključiti da se taj rizik neće realizirati jer to ne mogu ispitati zbog povjerljivosti postupka određivanja kamatnih stopa¹⁹.

Komisija isplaćuje nepotrebno velike predujmove

32

Nakon odobrenja bespovratnih sredstava i potpisivanja sporazuma isplaćeni su predujmovi znatnih iznosa. Komisija je raspolagala tim sredstvima te ih je prenijela prije nego što su bila potrebna. Korisnik je sredstva koristio sporo jer je bilo potrebno određeno vrijeme za uspostavu projekta i ugovaranje potrebnih usluga i radova, kao i zbog samog trajanja provedbe. Prenesena sredstva stoga su ostala neiskorištena kroz duže razdoblje, što nije u skladu s načelom dobrog financijskog upravljanja (za primjer, vidjeti okvir 3.). Stoga ni realizacija proračuna ne odražava stvarno povezano djelovanje instrumenata.

33

Komisija za ITF prebacuje sredstva fondu, a zatim EIB, kao upravitelj fonda, iz fonda isplaćuje iznose vodećim financijskih institucijama. Izvršni odbor ITF-a odobrava bespovratna sredstva u ukupnom iznosu koji ne prekoračuje raspoloživi gotovinski saldo fonda. Takvim razboritim pristupom ITF vodi računa o tome da može ispuniti svoje obveze. S obzirom na to da je za početak provedbe potrebno vremena, korisnik relevantne iznose isplaćuje tek nakon nekoliko godina. Stoga velika količina novca godinama leži neiskorištena na bankovnom računu fonda (vidjeti sliku).

  Okvir 3.

Projekt Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu – druga faza mreže brzih željeznica u Tunisu

Ovim se projektom u vrijednosti od 550 milijuna eura financira izgradnja prioritetnih dionica dvije nove linije mreže brzih gradskih željeznica u Tunisu. Bespovratnim se sredstvima Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu u iznosu od 28 milijuna eura pruža tehnička pomoć ugovornom tijelu i nadzorniku.

Nepotrebno velika svota isplaćenih predujmova za bespovratna sredstva Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)

2010. godine Komisija je korisniku isplatila cijeli iznos bespovratnih sredstava. Financijske institucije isplatile su svoje zajmove samo kad su korisnicima ta sredstva bila potrebna. S obzirom na to da je projekt znatno kasnio s provedbom, prva je isplata zajma izvršena tek 2013. godine. 24,5 milijuna eura bespovratnih sredstava Fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu zbog kašnjenja je ostalo neiskorišteno više od tri godine.

Slika

Kretanja novčanog toka ITF-a

Izvor: Tajništvo ITF-a.

U slučaju podinstrumenata, kriteriji za dodjelu podzajmova bili su nejasni ili općeniti

34

Za osam podinstrumenata (vidjeti odlomak 11.) koje je ispitao Sud (vidjeti prilog VIII.) nije bilo propisano da bi Komisija ex ante trebala pojedinačno odobriti aktivnosti koje će se sufinancirati podinstrumentom te ih je financijska institucija odobrila samo u jednom slučaju. Istodobno su kriteriji za odabir aktivnosti prihvatljivih za podzajmove u većini slučajeva bili nejasni ili vrlo općeniti²⁰, bez navođenja predmetnih sektora ili prioriteta. Komisija stoga nije mogla biti sigurna da su rashodi bili usmjereni na prioritete EU-a (za primjer, vidjeti okvir 4.).

  Okvir 4.

Projekt NIF-a – Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća

Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća koji je ukupno za dodjelu na raspolaganju imao 150 milijuna eura sastojao se od dva proizvoda. Prvim je pružena tehnička pomoć lokalnim partnerskim financijskim institucijama kao i mehanizam za podjelu gubitka/rizika za portfelje zajmova. Drugim je pružena tehnička pomoć i beskamatni zajmovi kako bi se smanjile kamatne stope i olakšala podjela gubitka/rizika. Bespovratna sredstva NIF-a za ovaj projekt iznosila su 15 milijuna eura.

Općeniti kriteriji za odabir aktivnosti koje će se financirati podinstrumentom

U obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva koji dostavljaju financijske institucije nije jasno navedeno na kojoj je razini bilo potrebno odobriti podzajmove. Nisu navedene ni dužnosti vodećeg financijera u postupku procjene i odabira. Nije bilo propisano da se tijekom postupka odabira treba voditi računa o prioritetima EU-a, s obzirom na to da su kriterijima prihvatljivosti bila dopuštena ulaganja u svim sektorima. Nadalje, nisu jasno naznačene obveze izvješćivanja o praćenju projekta.

Komisija nije uvijek osigurala jednoliko praćenje korištenja bespovratnih sredstava

35

Tajništva instrumenata za regionalno ulaganje odgovorna su za cjelokupno financijsko praćenje instrumenata. Financijske institucije same prate provedbu projekata. Na razini Komisije, delegacije EU-a tijela su odgovorna za praćenje bespovratnih sredstava. Njihovo praćenje nije uvijek bilo jednoliko zbog nepostojanja jasnih unutarnjih smjernica (vidjeti odlomak 19.), kao i zbog različite razine uključenosti delegacija u određivanje projekata (vidjeti odlomak 26.). Nadalje, ugovorne odredbe s financijskim institucijama za pružanje informacija bile su nejasne i nedovoljno zahtjevne.

36

Praćenje uspješnosti dosad je bilo ograničeno i nestrukturirano. U okviru platforme EU-a za spajanje vanjske suradnje, u izradi je sustav praćenja temeljen na rezultatima koji će obuhvatiti niz standardnih pokazatelja u svrhu praćenja.

37

Kao i u drugim projektima koje financira EU, Komisija je za praćenje usmjereno na rezultate nasumično odabrala projekte u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva. To se praćenje sastojalo od kratkih, usmjerenih, terenskih procjena vanjskih stručnjaka koji su se vodili dosljednom metodologijom. Procjenama u okviru metodologije praćenja usmjerenog na rezultate obuhvaćeni su mnogi aspekti provedbe projekta na temelju pet kriterija: relevantnost, učinkovitost, djelotvornost, potencijalni učinak i izgledna održivost. No, procjene nisu bile posebno usmjerene na dodanu vrijednost bespovratnih sredstava. Što se tiče rezultata procjena u okviru ROM-a, nije bilo jasno je li financijska institucija ili delegacija EU-a bila ta koja je trebala poduzeti određene radnje nakon zaprimanja zaključaka i preporuka. No, za projekte kojima je potporu pružio ITF nije postojala obveza praćenja usmjerenog na rezultate.

Ciljane koristi spajanja bespovratnih sredstava i zajmova još nisu u potpunosti ostvarene

38

Sud je procijenio u kojoj su mjeri postignute planirane koristi spajanja. One uključuju osiguravanje dodatnih financijskih sredstava koja ne potječu od bespovratnih sredstava, uključenost u oblikovanje politika, utjecanje na način na koji su projekti uspostavljeni i na koji se njima upravlja, poboljšavanje koordinacije donatora i povećavanje vidljivosti pomoći Europske unije za razvojnu suradnju (vidjeti odlomak 4.).

Potreba za bespovratnim sredstvima za omogućavanje ugovaranja zajma dokazana je za samo polovicu ispitanih projekata

39

Projekti koji su primili potporu instrumenata za regionalno ulaganje također su privukli i znatnu količinu sredstava -financijskih institucija izvan EU-a, kao i korisnika. Za uzorak projekata koji je ispitao Sud, europske financijske institucije zajedno su pokrile 45 % ukupnih troškova ulaganja, nekih 20 % prikupile su financijske institucije izvan EU-a, dok je 25 % osigurano vlastitim doprinosima korisnika. Doprinos korisnika dobra je praksa za osiguravanje da korisnici preuzmu odgovornost za ulaganja. Stoga su financijska sredstva uglavnom pružile međunarodne banke te je do danas pozajmljivanje iz privatnog sektora bilo rijetko.

40

ITF pruža subvencije za kamate s ciljem osiguravanja da je zajam financijske institucije povlašten u skladu s kriterijima MMF-a (vidjeti odlomak 29.). Bespovratna su sredstva stoga omogućila izvršenje ulaganja. Na kraju 2013. godine taj cilj imalo je 14 od 71 projekta za koji je rezervirana potpora. Ti su projekti predstavljali 217 milijuna eura od ukupno 494 milijuna eura koje je rezervirao ITF.

41

Instrumentima za regionalno ulaganje financirao se znatan broj aktivnosti tijekom faze prije ulaganja. To su uglavnom bile studije, kao što su studije izvedivosti potrebne za uspostavljanje ulagačkog projekta i za koje su financijske institucije općenito imale na raspolaganju tek ograničena financijska sredstva. Ti su projekti činili 46 % ispitanih projekata ITF-a, 20 % ispitanih projekata NIF-a i 70 % svih projekata WBIF-a²¹. Velika većina tih studija dovela je ili će izgledno dovesti do stvarnih ulagačkih projekata te se stoga za njih, barem u određenoj mjeri, može reći da su olakšale ulaganja financirana zajmom (za primjer, vidjeti okvir 5.).

  Okvir 5.

Projekt ITF-a – Zračna luka u Maputou

ITF je financirao konzultantske usluge tijekom pripremne faze radova na međunarodnoj zračnoj luci u Maputou (Mozambik). Planirana ulaganja odnose se na obnovu i poboljšanje uzletno-sletnih staza, rulnih staza i svjetlosnih oznaka na uzletištima. Konzultantske usluge stajale su 0,6 milijuna eura te su se sastojale od rada na studiji izvedivosti za izradu projekta i pripremu natječajnog postupka.

Dobra praksa tehničke pomoći tijekom faze prije ulaganja koja potiče financiranje ulaganja

Tehnička je pomoć uspješno pripremila projekt. Troškovi ulaganja u iznosu od 52 milijuna eura financirani su zajmovima koje su omogućile europske financijske institucije. Građevinski radovi počet će u drugoj polovici 2014. godine.

42

Za 15 od 30 projekata koje je Sud ispitao nije postojala uvjerljiva analiza koja bi pokazala da su bespovratna sredstva potrebna kako bi se ugovorio zajam (vidjeti prilog IX.) U pojedinim su slučajevima postojale naznake da bi se ulaganja izvršila i bez bespovratnih sredstava.

(a)u jednom je slučaju svrha bespovratnih sredstava bila učiniti zajam povlaštenim, ali zemlja korisnica više nije bila obvezna poštovati pravila MMF-a o povlaštenom pozajmljivanju;

(b)u dva slučaja znatan je dio ulaganja izravno financirao ERF. Stoga bespovratna sredstva nisu bila potrebna za omogućavanje povlaštenog financijskog paketa;

(c)u četiri slučaja bespovratna su sredstva bila neznatna s obzirom na ukupan trošak ulaganja te nisu znatno povećala ukupnu financijsku profitabilnost projekta;

(d)u jednom je slučaju projekt bio financijski održiv i bez bespovratnih sredstava;

(e)u jednom je slučaju vlada bila izrazito predana izvršavanju opsežnog ulaganja korisnog za okoliš unatoč tome što je financijska profitabilnost bila jako niska. Nije bilo nužno dodijeliti bespovratna sredstva da bi se vlada obvezala na pokrivanje mogućih budućih gubitaka;

(f)u pet slučajeva bespovratna su sredstva služila isključivo kao pomoć financijskim institucijama da predlože financijski paket za koji je izgledno da će ga vlade zemalja korisnica prihvatiti, primjerice dostavljanjem ponuda za predmetne projekte koje su jednake ili bolje od onih drugih financijera;

(g)jedan je slučaj obuhvaćao osnivanje podinstrumenta za pružanje potpore kreditnom poboljšanju. Podinstrument se sastojao od dva identična proizvoda, od kojih je jedan mogao uspješno djelovati bez ikakva financiranja bespovratnim sredstvima.

Nije u potpunosti iskorišten potencijal za uključivanje Komisije u oblikovanje politika te za njezino utjecanje na uspostavu projekata i način na koji se njima upravlja

43

Bespovratna sredstva instrumenata za regionalno ulaganje često imaju pozitivan učinak na način na koji se projekti uspostavljaju i na koji se njima upravlja (vidjeti odlomak 3.). Za 30 projekata koje je Sud ispitao, to se postiglo na različite načine ovisno o projektu:

(a)u 11 slučajeva bespovratnim je sredstvima omogućeno uvođenje projektnih komponenti koje inače, vrlo vjerojatno, ne bi bile financirane. Primjeri takvih komponenti uključuju korisnu tehničku pomoć i stavljanje naglaska na to da je riječ o projektu „koji pruža potporu siromašnima” (za primjer, vidjeti okvir 6.);

(b)u tri je slučaja Komisija bila izravno uključena u uspostavu projekta, s obzirom na to da je izradila prijedlog projekta, financirala studiju izvedivosti i/ili sufinancirala projekt izravnim doprinosom;

(c)u dva slučaja bespovratnim su sredstvima financirane studije izvedivosti, što je bio važan sastavni dio u postupku odlučivanja o prirodi i području primjene ulagačkih projekata;

(d)u jednom su slučaju bespovratna sredstva omogućila da projekt ima znatno šire područje primjene.

  Okvir 6

Projekt ITF-a – Vodoopskrba i sanitarna skrb na području Viktorijina jezera – vodoopskrba u Kampali

Projekt se bavio poboljšanjem financijskih i operativnih kapaciteta državnog poduzeća za vodoopskrbu i odvodnju u Kampali (Uganda). Cilj mu je bio povećati pouzdanost i pristup vodoopskrbnim uslugama za stanovništvo Kampale i okolnih područja. Ukupna je vrijednost projekta iznosila 212 milijuna eura. ITF je financirao tehničku pomoć u vrijednosti od 8 milijuna eura za pripremu projekta, kao i subvenciju za kamate u iznosu od 14 milijuna eura, čime je osigurana razina povlastica od 35 % koju uvjetuje MMF.

Dobra praksa utjecanja na uspostavu projekta

Bespovratnim je sredstvima ostvarena društvena korist s obzirom na to da je naglasak u projektu stavljen na pomaganje siromašnima. Konkretno, projektom je poboljšana opskrba pitkom vodom, kao i osnovne sanitarne usluge u siromašnijim područjima u okolici Kampale. Koristi od bespovratnih sredstava prenijele su se i na krajnje korisnike, i to tako da su vodom opskrbljena najsiromašnija kućanstva po smanjenim cijenama. Bez financiranja bespovratnim sredstvima projekt bi bio usmjeren samo na bogatija područja.

44

No, u 13 drugih projekata koje je Sud ispitao, nije bilo dokaza o tome da su doprinosi instrumenata za regionalno ulaganje utjecali na način na koji su projekti uspostavljeni.

45

U uzorku projekata koje je Sud ispitao, uočeno je 10 slučajeva u kojima su bespovratna sredstva također imala pozitivan utjecaj na politiku zemlje korisnice u predmetnom sektoru. U većini slučajeva bespovratna su sredstva ojačala već postojeći dijalog o politikama s Komisijom u sektoru u kojem su projekti provedeni. Potencijal za dijalog o politikama bio je veći kad su bespovratna sredstva zaista omogućila dodatno financiranje (vidjeti odlomak 42.).

46

U 20 drugih projekata nije bilo dokaza da su bespovratna sredstva imala dalekosežniji učinak na politiku u sektoru u kojem se pružala potpora. Kada su financijske institucije postavljale određene uvjete za svoje zajmove, u većini slučajeva oni su bili izravno povezani s provedbom projekta. Komisija nije bila uključena u praćenje i procjenu usklađenosti te u većini slučajeva nije zahtijevala od instrumenata za regionalno ulaganje da za zajmove postave uvjete povezane s politikama predmetnih sektora.

Spajanjem je poboljšana koordiniranost donatora, ali je do danas vidljivost financiranja EU-a ograničena

Koordiniranost donatora

47

Instrumenti za regionalno ulaganje potiču koordiniranost djelovanja razvojnih partnera pružajući okvir koji omogućuje financijskim institucijama da se sastanu i rasprave o svojim ulagačkim planovima te koordiniraju svoje aktivnosti na način koji nadilazi same projekte. To je dobra razvojna praksa koja je u skladu s načelima Pariške deklaracije²².

48

Od 38 ulagačkih projekata ITF-a i 73 NIF-a²³ za koje su izvršni odbori rezervirali bespovratna sredstva do kraja 2013., 26 odnosno 52 projekta dobila su zajmove iz više od jednog izvora.

49

Spajanjem je omogućeno financiranje velikih projekata kombiniranjem različitih izvora financiranja u okviru pojedinog projekta. Na kraju 2013. godine ITF i NIF rezervirali su potporu za redom 22 i 26 ulagačkih projekata kojima su odobreni zajmovi ukupne vrijednosti veće od 100 milijuna eura. Takve bi projekte teško mogla financirati jedna financijska institucija.

50

Inicijativa za uzajamno povjerenje koju su osnovale tri financijske institucije dodatno je poboljšala suradnju i koordiniranost. Inicijativu za uzajamno povjerenje 2009. godine uspostavili su agencija AFD, EIB i banka KfW s ciljem povećanja djelotvornosti sufinanciranja razvojnih projekata. Glavne su značajke delegiranje većine zadataka glavnom financijeru neke aktivnosti te uzajamno priznavanje postupaka. To za korisnike smanjuje troškove transakcija, što je u skladu s načelom djelotvornosti pomoći. No, za odluke i ugovaranje i dalje su nadležne financijske institucije.

Vidljivost financiranja EU-a

51

Regulatorni okvir instrumenata za regionalno ulaganje propisuje opća pravila o vidljivosti²⁴. Glavno je načelo da vodeći financijer osigura vidljivost EU-a u mjeri koja je barem jednaka vlastitoj vidljivosti. U ugovornim odredbama povezanima s pojedinim projektima propisana je i potreba za prikladnom vidljivošću²⁵, iako se u njima ne navode konkretna pravila ili upute. Ispitivanje koje je Sud proveo nad pojedinačnim projektima i anketa upućena delegacijama EU-a ukazuju na to da su financijske institucije dosad osigurale tek ograničenu vidljivost bespovratnih sredstava EU-a u projektima u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva. Glavni su razlozi za to sljedeći:

(a)ugovorni okvir ne sadrži jasna i konkretna pravila ili upute za financijske institucije u pogledu vidljivosti;

(b)uz iznimku Priručnika za komunikacije i vidljivost za vanjske aktivnosti EU-a koji je izrađen za projekte koje je provela Komisija, trenutačno ne postoje posebna pravila ili smjernice prilagođene posebnim značajkama spajanja;

(c)osim u nekoliko slučajeva, nije bio dodijeljen nikakav proračun za osiguravanje vidljivosti;

(d)izvješćivanje o aktivnostima osiguravanja vidljivosti EU-a nije obvezno.

52

Komisija je trenutačno povećala napore za poboljšanjem vidljivosti EU-a u projektima u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva. U posljednjoj inačici obrasca zahtjeva za povrat sredstava potrebno je opisati planirane komunikacijske aktivnosti i aktivnosti povezane s vidljivošću. Nadalje, u nekim slučajevima Komisija je od financijskih institucija zahtijevala da izrade komunikacijski plan, što je dobra praksa. Iako ne postoje jasne smjernice, neke su delegacije EU-a poduzele inicijativu podizanja svijesti o bespovratnim sredstvima instrumenata za regionalno ulaganje.

13Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 966/2012 od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (SL L 298, 26. 10. 2012., str. 1.).

14Uvedena je nova Glava VIII. pod nazivom „Financijski instrumenti”.

15Praktične smjernice koje su pomogle partnerskim zemljama da razumiju uvjete povezane s projektima Okvirnog sporazuma o ulaganju za zapadni Balkan i podnošenju zahtjeva postoje od 2012. godine.

16Za instrumente za ulaganja po geografskoj lokaciji kojima upravlja EuropeAid to je „Standardni obrazac za prijavu projekta”, za WBIF „Obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva za projekt” i „Popratni list” za ITF.

17Informacije potrebne za takav izračun nisu bile dostupne za druge instrumente za regionalno ulaganje.

18Iako postoji mogućnost da financijske institucije zatraže takozvano „načelno odobrenje” izvršnog odbora.

19Kako je Sud već naveo u odlomku 3.2 tematskog izvješća br. 3/99 o upravljanju i kontroli subvencijama za kamate (SL C 217, 29. 7. 1999., str. 1.).

20Osim Fonda za ublažavanje geotermalnog rizika.

21To odgovara 18 % rezerviranih sredstava ITF-a, 10 % rezerviranih iznosa NIF-a i 35 % rezerviranih sredstava WBIF-a.

22U Pariškoj deklaraciji (2005.) navedena su sljedeća načela za djelotvorniju pomoć: vlasništvo, usklađivanje, usuglašavanje, rezultati i međusobna odgovornost.

23Ne računajući 33 predulagačka projekta ITF-a i 18 NIF-a (vidjeti odlomak 41.).

24Na primjer, u članku 10. sporazuma o provedbenim pravilima infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike i odlomku 13. okvirnog sporazuma za Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu između financijskih institucija i Komisije.

25U slučaju instrumenata sličnih NIF-u, svi sporazumi o doprinosima uključuju klauzulu kojom se financijska institucija obvezuje da izričito navede potporu Europske unije putem NIF-a.

Zaključci i preporuke

Zaključci

53

Sud je zaključio da je spajanje bespovratnih sredstava instrumenata za regionalno ulaganje sa zajmovima financijskih institucija za potporu vanjskim politikama EU-a općenito bilo djelotvorno. Instrumenti za regionalno ulaganje bili su dobro uspostavljeni, ali nisu u potpunosti ostvarene moguće koristi spajanja zbog određenih nedostataka u Komisijinu upravljanju.

54

Zajedno s državama članicama, Komisija je uspješno pokrenula instrumente za regionalno ulaganje te je njihova općenita uspostava bila prikladna. To je privuklo određeni broj europskih financijskih institucija koje su odredile dovoljan broj projekata za raspoloživa financijska sredstva. Revidirani projekti bili su u skladu s razvojnim potrebama predmetnih regija i zemalja. Iako su vrste bespovratnih sredstava bile prikladne, Komisijina procjena zahtjeva za bespovratna sredstva temeljila se na nepotpunim informacijama i nije bila dovoljno usmjerena na dodanu vrijednost bespovratnih sredstava. Nakon odobravanja bespovratnih sredstava, isplaćivani su nepotrebno veliki predujmovi te Komisija svojim praćenjem nije osigurala da se dodana vrijednost bespovratnih sredstava postigla u svim slučajevima.

55

Instrumentima za regionalno ulaganje poboljšana je koordiniranost razvojnih partnera na različitim razinama, što je omogućilo financiranje projekata koji bi bili preopsežni da ih financira jedan donator ili financijska institucija. No, druge potencijalne koristi spajanja bespovratnih sredstava i zajmova nisu još u potpunosti postignute. U polovici slučajeva spajanjem je omogućeno ugovaranje zajmova, na primjer, po povlaštenim uvjetima, u skladu s uvjetima MMF-a. U drugoj polovici slučajeva, međutim, nije postojala uvjerljiva analiza kojom bi se dokazalo da su bespovratna sredstva bila neophodna kako bi financijske institucije mogle ugovoriti zajmove. Nadalje, Komisija nije u potpunosti iskoristila mogućnost pozitivnog utjecanja na uspostavu projekta ili mogućnost šireg utjecanja na sektorsku politiku. Vidljivost potpore EU-a dosad je bila ograničena, iako je Komisija počela s rješavanjem tog pitanja.

Preporuke

56

Nakon sedam godina iskustva s instrumentima za regionalno ulaganje, Komisija nastoji poboljšati njihovu uspostavu i djelovanje, primjerice izradom smjernica i sudjelovanjem u platformi EU-a za spajanje vanjske suradnje. U ovom procesu Sud poziva Komisiju da razmotri sljedeće preporuke.

57

Komisija bi trebala osigurati da se dodjela sredstava EU-a temelji na dokumentiranoj procjeni dodane vrijednosti koja proizlazi iz bespovratnih sredstava, u smislu postizanja razvojnih ciljeva EU-a, kao i ciljeva u vezi s politikom susjedstva i proširenjem. Komisija bi pri tome posebice trebala:

(a)osigurati usvajanje i provedbu prikladnih smjernica kako bi se Komisijina uključenost usmjerila u svim fazama procesa odobravanja i praćenja;

(b)preuzeti proaktivnu ulogu u određivanju i odabiru projekata, posebice na razini delegacije EU-a;

(c)osigurati da se zahtjevi za bespovratnu pomoć, koji se za konačno odobrenje podnose izvršnim odborima, odnose samo na zrele projekte te da sadrže potpune informacije. Preciznije, u zahtjevima za bespovratna sredstva trebala bi biti detaljno obrazložena potreba za bespovratnim sredstvima, kao i njihova dodana vrijednost te treba biti pojašnjeno kako su utvrđeni navedeni iznosi;

(d)skratiti prosječno trajanje procesa odobravanja procjenom sustavne potrebe za privremenim odobrenjima.

58

Komisija bi trebala isplatiti sredstva samo kada korisnici ta sredstva stvarno i trebaju.

59

Komisija bi trebala poboljšati praćenje korištenja bespovratnih sredstava EU-a. Komisija bi pritom posebice trebala:

(a)koristiti okvir mjerenja rezultata koji uključuje pokazatelje za praćenje učinka bespovratnih sredstava EU-a;

(b)pružiti jasne upute delegacijama EU-a o njihovoj ulozi u praćenju potpore EU-a za projekte u kojima su upotrijebljena kombinirana sredstva;

(c)uključiti ITF u proces metodologije usmjerene na praćenje rezultata i prilagoditi tu metodologiju posebnim značajkama spajanja.

60

Komisija bi trebala dodatno poraditi na osiguravanju prikladne vidljivosti financiranja EU-a određivanjem jasnih uvjeta za vidljivost za financijske institucije te zahtijevanjem od delegacija EU-a da budu uključene u aktivnosti osiguravanja vidljivosti.

Treće sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Karel PINXTEN, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 8. srpnja 2014. godine.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Opća pokrivenost instrumentima za regionalno ulaganje

Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.

Prilog II.

Rezervirani iznosi koje je Komisija ugovorila i platila po instrumentu za regionalno ulaganje na dan 31. 12. 2013.

(milijuna eura)

| Rezervirano | Ugovoreno | Isplaćeno
Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF) | 638 | 638 | 459
Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF) | 274 | 260 | 214
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)¹ | 789 | 477 | 422
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF)¹ | 179 | 160 | 78
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) | 86 | 66 | 22
Azijski fond za ulaganja (AIF) | 60 | 34 | 9
Karipski investicijski fond (CIF) | 70 | 2 | 1
Pacifički investicijski fond (IFP) | 10 | - | -
Ukupno | 2 106 | 1 637 | 1 205

1To ne uključuje dodatnih 17 milijuna eura rezerviranih 2011. za instrument za borbu protiv klimatskih promjena koje dijele NIF i LAIF.

Izvor: Europska komisija.

Prilog III.

Broj odobrenih projekata po instrumentu za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.

| 2007. | 2008. | 2009. | 2010. | 2011. | 2012. | 2013. | Ukupno
Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF) | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF) | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF) | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF) | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
Azijski fond za ulaganja (AIF) | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
Karipski investicijski fond (CIF) | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Ukupno | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.

Prilog IV.

Doprinosi za 387 projekata odobrenih instrumentom za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.

(milijuna eura)

|  | ITF¹ | Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF) | Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF) | Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF) | Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) | Azijski fond za ulaganja (AIF) | Karipski investicijski fond (CIF) | Ukupno
BESPOVRATNA SREDSTVA
Instrument za ulaganje | Komisija | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Drugi donatori | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Nacionalni/regionalni indikativni programi | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Drugi donatori | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Bespovratna sredstva ukupno | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
ZAJMOVI
EU | Multilateralno | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
Bilateralno | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
nepovezana s EU-om | Regionalno | 1 174 | - | - | 2 314 | - | - | 30 | 3 518
Multilateralno | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
Bilateralno | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Zajmovi ukupno | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Doprinosi ITF-a, Komisije i drugih donatora izračunani proporcionalno s isplatama u korist Fonda.

Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.

Prilog V.

Broj projekata odobrenih instrumentom za regionalno ulaganje za razdoblje od 2007. do 2013.

(milijuna eura)

| EIB | EBRD | AFD | KfW | Druge financijske institucije | Ukupno
Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF) | 1 237 | - | 881 | 246 | - | 2 364
Okvirni sporazum o ulaganju za zapadni Balkan (WBIF) | 1 760 | 600 | 200 | 160 | - | 2 720
Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF) | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
Latinoamerički instrument za ulaganje (LAIF) | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2 201
Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA) | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
Azijski fond za ulaganja (AIF) | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
Karipski investicijski fond (CIF) | - | - | 37 | - | - | 37
Ukupno | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.

Prilog VI.

Uzorak od 15 ispitanih projekata infrastrukturnog uzajamnog fonda EU-a i Afrike

Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.

Prilog VII.

Uzorak od 15 ispitanih projekata fonda za poticanje ulaganja u susjedstvu

Izvor: Baza podataka tajništva instrumenata za regionalno ulaganje.

Prilog VIII.

Revizijski uzorak projekata za osnivanje podinstrumenata

Instrument
Naziv
Alat
Iznos bespovratnih sredstava
(milijuna eura)
Zemlja/regija
Vodeća financijska institucija
Drugi izvori vanjskog financiranja

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Afrički jamstveni fond za energiju
Tehnička pomoć
1
Regionalno
EIB
-

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Afrički instrument za održivu energiju
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
8
Regionalno
EIB
-

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Fond za ublažavanje geotermalnog rizika
Bespovratna sredstva
30
Ruanda, Etiopija, Kenija, Uganda, Tanzanija, Burundi
KfW
-

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Instrument za davanje jamstava malim i srednjim poduzećima
Bespovratna sredstva
24
Jordan, Libanon, Egipat, Tunis, Maroko
EIB
AFD, SB, OFID

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
15
Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Moldova, Ukrajina, Bjelarus
EBRD
EIB, KfW

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Bliskoistočni i sjevernoafrički fond za mikro, mala i srednja poduzeća
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
10
Regionalno
KfW
-

Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA)
Kirgistanski instrument za financiranje u području učinkovitosti održive energije
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
7
Kirgistan
EBRD
-

Fond za ulaganje u središnju Aziju (IFCA)
Fond za financiranje malih i srednjih poduzeća u središnjoj Aziji
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
11
Regionalno
EBRD
-

Prilog IX.

Projekti navedeni u odlomku 42.

Instrument
Naziv projekta
Alat
Iznos bespovratnih sredstava
(milijuna eura)
Zemlja/regija
Vodeća financijska institucija

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Energetski interkonektor
Subvencija za kamate
13
Cote d’Ivoire – Sijera Leone – Liberija – Gvineja
EIB

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Interkonektor u Capriviju
Subvencija za kamate
15
Zambija – Namibija –Južna Afrika
EIB

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Obnova velike istočne ceste
Subvencija za kamate
25
Zambija – Malavi – Mozambik
EIB

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Istočnoafrički prometni koridor
Subvencija za kamate
17
Tanzanija – Kenija – Uganda – Ruanda – Burundi – Demokratska Republika Kongo
EIB

Infrastrukturni uzajamni fond EU-a i Afrike (ITF)
Itezhi Tezhi
Subvencija za kamate
18
Zambija
EIB

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Program poboljšanja usluga vodoopskrbe i odvodnje otpadnih voda
Bespovratna sredstva
5
Egipat
KfW

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Tramvajska linija u Rabatu
Tehnička pomoć
5
Maroko
AFD

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
2. faza mreže brzih željeznica u Tunisu
Bespovratna sredstva
28
Tunis
AFD

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Modernizacija vodoopskrbne infrastrukture
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
8
Gruzija
EIB

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Instrument za financiranje malih i srednjih poduzeća
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
15
Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Moldova, Ukrajina, Bjelarus
EBRD

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Dalekovod
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
16
Egipat
EIB

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Autocesta koja spaja istok i zapad
Bespovratna sredstva
20
Gruzija
EIB

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Solarna elektrana u Ouarzazateu
Bespovratna sredstva
30
Maroko
EIB

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Program za učinkovitost u području pitke vode
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
7
Maroko
KfW

Fond za poticanje ulaganja u susjedstvu (NIF)
Linija br. 3 podzemne željeznice u Kairu, III. faza
Tehnička pomoć/bespovratna sredstva
40
Egipat
AFD

Odgovori Komisije

Sažetak

I.

Komisija pozdravlja ovo Posebno izvješće te preporuke kojima će se dodatno poboljšati upravljanje instrumentima spajanja, što predstavlja inovativan pristup financiranju razvojne suradnje.

Potrebe za ulaganjima u zemljama partnerima EU-a znatne su. Državna sredstva i sredstva donatora nisu ni približno dovoljna za pokrivanje tih potreba. Države trebaju privući dodatna javna i privatna sredstva kako bi potaknule gospodarski rast koji je temelj za smanjenje siromaštva.

U Planu za promjenu naglašava se potpora uključivom rastu i stvaranju radnih mjesta kao ključnom prioritetu vanjske suradnje EU-a. U tom je smislu spajanje prepoznato kao važan alat za iskorištavanje dodatnih sredstava i jačanje utjecaja potpore EU-a.

Premošćivanjem financijskih jazova u investicijskim projektima bespovratnim sredstvima EU-a često se omogućavaju projekti u cjelini i zahvaljujući tim sredstvima stoga se može mobilizirati veće dodatno financiranje nego što se to može postići zajmovima financijskih institucija. Nadalje, javne financijske institucije koje izravno sudjeluju u spajanju jednako tako osiguravaju financiranje ne samo u obliku zajmova, već, primjerice, i u obliku vlasničkih ulaganja ili podređenog duga.

IV.

Komisija je odgovorna za organizaciju instrumenata koji su pozitivno ocijenjeni u izvješću. Projektom se upravlja partnerski. Komisija upravlja instrumentima, a razvojne financijske institucije odgovorne su za dnevno upravljanje projektima. Oni provode proračunske zadaće koje su im povjerene u skladu s pravilima neizravnog načina upravljanja iz Financijske uredbe.

Komisija je osmislila ovakvu organizaciju u potpunosti vodeći računa o mogućim koristima od instrumenata i smatra da je upravljanje njome bilo primjereno.

Komisija smatra da bi za ostvarenje mogućih koristi trebalo uzeti u obzir prirodu bespovratnih sredstava (npr. tehnička pomoć) i rezultate provedbe projekata.

VI.

Komisija smatra da je postupak odobrenja bio temeljit: svi relevantni dionici na primjeren su način uključeni i Komisija prilagođava postupak savjetovanja posebnostima projekata. Tijekom postupka odlučivanja dostupne su dostatne i potpune informacije.

Dodana vrijednost osigurana je u svim slučajevima: Projekti se podnose nadležnom Operativnom odboru tek kada se razjasne sve komponente projekta i kada je očita njihova dodana vrijednost.

U novim obrascima za ugovore za financijske instrumente preispituju se aranžmani za isplatu predujmova.

VII.

Komisija smatra da je obrazloženje financiranja bilo jasno u svim slučajevima. Ti slučajevi opisani su u stavku 42. ovog izvješća i Komisija ih je na odgovarajući način osporila i obrazložila. Vidjeti odgovor Komisije na stavak 42. točke od (a) do (g).

U svim slučajevima prioriteti instrumenata usklađeni su sa sektorskim politikama EU-a za svaku od regija (jasno navedeni u njihovim strateškim orijentacijama).

Bez obzira na to, Komisija će preispitati načine za postizanje većeg utjecaja na sektorsku politiku te na poboljšanje vidljivosti potpore EU-a.

VIII.

Komisija navodi da su preporuke Suda u potpunosti usklađene s reformom instrumenata koju je Komisija pokrenula na kraju 2013., a koja sada ulazi u fazu odobrenja.

Uvod

Okvir 1.

MMF više ne uvjetuje odvojeno ugovaranje pojedinačnih zahtjeva za zajmove po povlaštenim uvjetima, već određuje ukupnu prosječnu ponderiranu stopu povlastica za sva zaduženja. Stoga se ovaj mehanički pristup neće automatski primjenjivati u budućnosti.

08

Komisija sada razmatra izmjenu ITF-a kako bi se njime upravljalo kao i s ostalih šest instrumenata za regionalna ulaganja na koje se primjenjuju ista pravila čime bi se povećale transparentnost i predvidivost postupka za sve partnere i osigurala jednaka prava za sve države članice u operativnim odborima. Povrh toga, EIB može i dalje upravljati posebnim sredstvima koja države članice dodjeljuju spajanju, ako to one žele.

12

Komisija aktivno promiče uključenje više agencija država članica u provedbu instrumenata kako bi se osigurale jednake mogućnosti i povećala razmjena najboljih praksi.

Opažanja

16

Komisija smatra da je upravljanje instrumentima za regionalna ulaganja primjereno.

Komisija je odgovorna za organizaciju instrumenata koji su pozitivno ocijenjeni u izvješću. Upravljanje projektima obavlja se u partnerstvu. Komisija upravlja instrumentima, a razvojne financijske institucije odgovorne su za dnevno upravljanje projektima. Oni provode proračunske zadaće koje su im povjerene u skladu s pravilima neizravnog načina upravljanja iz Financijske uredbe.

Komisija je osmislila ovakvu organizaciju u potpunosti vodeći računa o mogućim koristima instrumenata.

18

Komisija se bavi pitanjem upravljanja ITF-om i ograničenjem koje je utvrdio Sud poput ograničenja za regionalne programe (npr. otvaranje za nacionalne programe, različiti sektori – jednaka glasačka prava, upravljanje Komisije).

20

Utvrđivanje projekata rezultat je međudjelovanja i rasprava između različitih dionika, uključujući zemlje partnere ili relevantne regionalne organizacije, Komisiju i delegacije EU-a, ostale donatore, financijske institucije i u pojedinim slučajevima privatni sektor te predstavnike civilnog društva.

Utvrđivanje projekata nadovezuje se na postupak programiranja i prioritete politike koje su odobrili Komisija, EEAS i zemlje partneri. Utvrđivanje projekata nadovezuje se i na strateške rasprave koje se održavaju u okviru svakog instrumenta spajanja u kontekstu strateškog odbora/upravljačkog odbora i na rasprave o analizi portfelja odobrenih projekata i projekata u pripremi.

Sustavnost inicijative nije sama po sebi operativni cilj Komisije. Komisija umjesto toga teži maksimiranju efikasnosti i podjele rada u postupku utvrđivanja i nadgradnji u odnosu na operativne snage dionika. To će se dodatno urediti reformom spajanja u fazi odobrenja.

21

Komisija predviđa reviziju organizacije instrumenata za afričku regiju. Vidjeti odgovor Komisije na stavak 18.

Zajednički odgovor Komisije na stavke 22 do 31

22

Zbog fleksibilne prirode i širokog sektorskog obuhvata instrumenata postupak za utvrđivanje zajedničkog pokazatelja dodane vrijednosti za sve projekte neizbježno je složen i gotovo neizvediv.

Dodana vrijednost bespovratnih sredstava uvijek se procjenjuje, a ta se procjena usavršila tijekom vremena, posebno u kontekstu aktivnosti Platforme EU-a.

23

Komisija smatra da su relevantni podaci koji su potrebni u različitim fazama odobrenja (privremenoj i konačnoj) bili na raspolaganju Komisiji. Financijski podaci iz privremene faze odobrenja vjerojatno će se promijeniti. Međutim, u konačnoj fazi odobrenja te se informacije procjenjuju.

Isto tako, može doći do promjene određenih uvjeta kreditiranja u razdoblju između zahtjeva i konačnog odobrenja uslijed fluktuacija u gospodarstvu. Stoga, financijske institucije mogu finalizirati pregovore o točnim uvjetima njihovih zajmova (kamatna stopa, dospijeće itd.) nakon odobrenja Odbora za instrumente.

Odgovornost je financijera obavljanje potrebnih izračuna u skladu s međunarodnim standardima, načelom dužne pažnje i dogovorenim metodama u kontekstu partnerstva i učinkovite podjele rada.

Temeljitu ocjenu projekata obavljaju specijalizirani timovi financijskih institucija u skladu s načelom dužne pažnje.

Temeljne studije provodi ponajprije vodeći europski financijer i one stoje na raspolaganju kad god postoji zabrinutost u pogledu prikladnosti projekata ili kad god su potrebne dodatne informacije, uz one koje su dostavljene u zahtjevu.

Komisija ne smatra da je potrebno da financijeri sustavno osiguravaju studije s obzirom na to da se time u većini slučajeva samo povećava administrativni teret bez stvarne dodane vrijednosti.

24

Komisija naglašava da su doprinosi EU-a odobravani samo u slučajevima kada su dobivene potrebne informacije o ispunjavanju glavnih zahtjeva iz strateških orijentacija.

Predočene su sve informacije potrebne za donošenje odluka i one su uključene u postupak odlučivanja. U skladu s Financijskom uredbom i u kontekstu neizravnog upravljanja Komisija se može osloniti na aktivnosti koje je već obavilo tijelo kojemu su one povjerene, u skladu s načelima dužne pažnje i podjelom rada na kojima se temelji naše partnerstvo s financijskim institucijama.

U razmatranje za odobrenje uzimaju se samo dovoljno zreli projekti. Mogu se provesti daljnje studije izvedivosti radi daljnjeg jačanja organizacije projekta u skladu s potrebama korisnika čime se pridonosi kvaliteti projekta.

Okvir 2.

Kao što je navedeno u zapisniku 9. Sastanka Izvršnog odbora ITF-a, dodatne informacije o tom projektu osigurane su njegovim članovima na prethodni zahtjev.

Ovaj projekt odobren je u 2009. Otad je obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva znatno poboljšan radi dopune informacija koje pružaju financijske institucije.

25

Svi projekti koji se financiraju iz instrumenata analiziraju se i iz gospodarske perspektive i iz perspektive održivosti duga. Jedan od glavnih ciljeva Komisije i financijera jest očuvanje predviđenih ulaganja i njihove dugoročne održivosti i utjecaja na razvoj.

Međutim, ipak nije moguće utvrditi jedinstvene kriterije, poput minimalnih pragova, za ocjenu gospodarske održivosti. Radna skupina za aditivnost bespovratnih sredstava u okviru mehanizama spajanja zaključila je 2009. da sama priroda operacija spajanja nalaže pojedinačan pristup predmetima u smislu procjene iznosa, oblika i prirode tražene potpore. Ovaj pristup potvrđen je u kontekstu novijeg rada Platforme EU-a za spajanje vanjske suradnje (EUBEC).

EIRR (ekonomska interna stopa povrata) projekata uvijek se ocjenjuje u okviru načela dužne pažnje. Odluke o raspodjeli bespovratnih sredstava donose se na temelju gospodarske i financijske analize projekata te na očekivanim socijalnim koristima (financijske mogućnosti, utjecaj na zdravlje, socijalna situacija).

Ova revizija temelji se na informacijama navedenima u obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva te na dodatnim informacijama koje proizlaze iz razmjena između različitih službi Komisije i njezinih delegacija, financijskih institucija i relevantnih dionika prije, tijekom i nakon tehničkih sastanaka.

Povlastice, održivost duga, iznos bespovratnih sredstava i gospodarska održivost ključni su elementi za analizu koju provode financijske institucije i Komisija.

26

Komisija uključuje delegacije Unije u reviziju prikladnosti bespovratnih sredstava i njihovo se mišljenje traži kad god je ono relevantno za postupak odabira.

96 % uključenih delegacija navelo je da su uključeni u postupak odabira. Niži postotak (59 %) odnosi se na ranu fazu utvrđivanja u okviru cjelokupnog postupka odabira.

Komisija nastoji što više uključiti delegacije Unije u pripremu i praćenje operacija spajanja. To je potrebno kako bi se osigurala koherentnost aktivnosti EU-a, povećala vidljivost EU-a i ojačala pozicija EU-a u dijalogu o politici.

27

Datum početka izračuna ne bi trebao biti datum početka pripreme projekata. Projekti u pripremi samo su preliminarna indikacija mogućih projekata u vrlo različitim fazama izrade i različitim stupnjevima zrelosti.

Mišljenje je Komisije da je najprikladniji pokazatelj vrijeme koje je proteklo od odobrenja Tehničkog odbora do donošenja Operativnog odbora u trenutku konačnog odobrenja.

To dovodi do rezultata od otprilike četiri mjeseca za projekte LAIF, tri mjeseca za CIF, šest i pol mjeseci za NIF, pet i pol za AIF i otprilike četiri mjeseca za IFCA-u. Taj vremenski okvir čini se razumnim s obzirom na tehničku složenost projekata spajanja i potencijalni broj uključenih partnera.

Dokaz da je duljina postupka primjerena i razumna leži u činjenici da dosad nije evidentiran nijedan slučaj u kojemu neki relevantni projekt nije proveden zbog kašnjenja u postupku odobrenja. Naprotiv, postupak odobrenja dovoljno je fleksibilan te omogućava uzimanje u obzir potrebe partnera za ubrzanje postupka, ako je to potrebno.

29

Komisija bi željela razjasniti da postizanje MMF-ovih razina povlastica može biti potrebno, ali ne i dovoljno, s obzirom na specifičnost pitanja projekata. Ispunjavanje uvjeta praga od 35 % može se smatrati prvim potrebnim preduvjetom da bi korisnik prihvatio financijski paket u skladu s ograničenjima MMF-a. Međutim, to samo po sebi nije automatski dovoljan uvjet. Određeni projekti mogu zahtijevati veći element bespovratne potpore u okviru financijskog paketa od 35 % bez dovođenja u sumnju znatnog utjecaja na razvoj koji pružaju.

30

Obrazloženje traženih iznosa bespovratnih sredstava može znatno varirati ovisno o posebnim tržišnim preprekama čije se pitanje rješava, financijskim mogućnostima ciljne skupine, dospijeću projekta, uvjetima na lokalnom tržištu, dostupnosti sredstava od ostalih financijera i kapacitetu i sklonosti za preuzimanje rizika tijela odgovornih za provedbu projekata, među ostalim uvjetima. Zbog tih je varijacija, zajedno s oskudnošću pouzdanih tržišnih informacija u zemljama partnerima, otežano utvrđivanje kriterija za određivanje iznosa bespovratnih sredstava kojima je obuhvaćena svaka moguća intervencija u svakom mogućem kontekstu dinamičnog tržišta. Na kraju, Komisija se mora u određenoj mjeri osloniti na sposobnost financijskih institucija part-nera da će ugovoriti najbolji aranžman, odnosno minimalan iznos bespovratne potpore, za kataliziranje određenog projekta. U pojedinim projektima ne postoje druge održive mogućnosti osim ovog postupka „određivanja iznosa”. Na primjer, veličina zaštite od prvog gubitka za kreditiranje malih i srednjih poduzeća nije općenito određena povijesnim iskustvom (ako ono uopće postoji), već percepcijom rizika zajmodavca, odnosno subjektivnim parametrom koji se može utvrditi samo vještim pregovaranjem.

I dok je u nedostatku mogućnosti usporedbe sa sličnim projektima u ranim godinama postojanja instrumenata spajanja provođenje procjena bilo teško, Komisija se sada koristi iskustvom stečenim tijekom godina kako bi poboljšala postupak procjene.

Štoviše, s reformom spajanja o kojoj je nedavno bila riječ i koja je nedavno dogovorena, iznos bespovratnih sredstava koja se osiguravaju u smislu financiranja ovisit će i o usporedivosti i povećanoj vrijednosti za uloženi novac.

31

Ne postoje dokazi da je dosad do toga i došlo. Partneri su Komisije razvojne, a ne poslovne banke; njihov je glavni cilj davanje doprinosa financiranju razvoja. No unatoč tome, povjerljivost postupka određivanja kamatne stope i odluka zaista je spriječila široku upotrebu instrumenta subvencije kamatne stope.

U slučaju upotrebe subvencije kamatne stope, Komisija se posebno oslanja na vlastiti nadzor multilateralnih institucija (npr. ocjena stupova) i na nacionalni nadzor i regulativu koja uređuje bilateralne institucije kao elemente koji umanjuju taj rizik.

Izračun kamatnih stopa koje provode banke bit će podložan preispitivanju i određivanju referentnih stopa.

32

U neizravnom centraliziranom ili zajedničkom upravljanju isplate predujmova zaista su bile visoke u trenutku stvaranja prvih instrumenata. To je bilo motivirano potrebom za pokretanjem novog modaliteta pomoći i poticanjem financijskih institucija na preuzimanje upravljanja složenim projektima.

Aranžmani za isplate predujmova revidirani su u novim obrascima za ugovore za financijske instrumente te se njima postiže niža razina predfinanciranja.

Okvir 3.

Komisija je postupala u potpunosti u skladu s primjenjivim pravilima i propisima.

Aranžman isplata iz Okvira 3. izrađen je 2010. Komisija je za NIF promijenila tu politiku isplata 2012. (usporedi sa stavkom 32.).

Nadalje, prilikom procjene projekta NIF-a uzet će se u obzir iznimna situacija i događaji koji su se odvijali u zemlji partneru od siječnja 2011. i koji su utjecali na provedbu projekta.

33

Predviđena je revizija sustava predujmova za ITF.

34

Projekte u okviru ovih instrumenata odobravaju i odabiru izravno europske financijske institucije u potpunosti u skladu s ciljevima, aktivnostima i kriterijima utvrđenima za projekt. Odabir podzajmova i jamstava određen je parametrima povezanima s projektom (koji su detaljno obrađeni u tehničkoj dokumentaciji), posebno onima koji navode ciljeve projekta. Tijekom postupka odobrenja i odabira primjenjuju se standardi dužne pažnje financijskih institucija. Ti postupci u skladu su s dogovorenom i isplativom podjelom rada među partnerima, što uključuje aranžmane za odabir podređenih aktivnosti. Prihvatljive financijske institucije dostavljaju detaljna izvješća o projektima iz instrumenta na redovitoj, kao i na ad hoc osnovi, ili kada to od njih zatraži Komisija.

Okvir 4.

Komisija smatra da su svi potrebni elementi bili očiti u obrascu zahtjeva za bespovratna sredstva projekta NIF Instrumenta za financiranje malih i srednjih poduzeća.

35

Nakon odobrenja projekta, delegacije Unije i/ili sjedišta Komisije (ovisno o opsegu projekta) osiguravaju primjerene daljnje aktivnosti.

Službe Komisije u redovitom su kontaktu s nacionalnim uredima banke u relevantnim zemljama, održavaju se sastanci s delegacijom i lokalnim koordinatorima projekata vodećih financijskih institucija. Vodeće financijske institucije ugovorno su obvezne podnositi izvješća delegaciji jednom godišnje. Nadalje, kako je predviđeno ugovorima sklopljenima u okviru delegirane suradnje, Komisija je uključena, obaviještena i pozvana da sudjeluje u misijama praćenja koje na terenu provode vodeće financijske institucije.

Ugovorni aranžmani dovoljno su jasni za primjereno praćenje.

Poticanjem ranijeg uključenja delegacije u postupak, pojačat će se i provedba i praćenje. Upute delegacijama ažurirat će se u tu svrhu.

36

Komisija potvrđuje upućivanje na kontinuirane aktivnosti na pokazateljima koji se temelje na rezultatima kojima se trebaju koristiti financijske institucije za potrebe praćenja i izvješćivanja te naglašava da praćenje uspješnosti provodi vodeća financijska institucija.

37

Svi projekti podnose se na praćenje i ocjenjivanje. Pojedina su srednjoročna ocjenjenjivanja zaključena, kao što je slučaj s NIF-om ili će biti uskoro provedena, kao što je slučaj s LAIF-om.

Nadalje, Komisija bi željela naglasiti:

(i)da su postupci praćenja usmjerenog na rezultate za instrumente za regionalna ulaganja kojima upravlja DEVCO jednaki onima za ostale projekte DEVCO-a.

(ii)da DEVCO poduzima potrebne mjere za rješavanje pitanja rezultata praćenja usmjerenog na rezultate: za projekte koji su prošli kroz postupak praćenja usmjerenog na rezultate rezultati se šalju delegaciji EU-a/jedinicama EU-a u sjedištima koji su uključeni u upravljanje projektom. Od delegacije se očekuje odgovor i on se obično podnosi vodećoj financijskoj instituciji. Prema potrebi može se organizirati sastanak radi razjašnjavanja nalaza praćenja usmjerenog na rezultate. Uz to, predstavnici Komisije sastaju se s konzultantima koji su obavili posjete u okviru praćenja usmjerenog na rezultate na redovitim informativnim sastancima kako bi dobili informacije o situaciji na terenu.

U budućnosti je predviđena revizija upravljanja projektima ITF-a radi njegova mogućeg usklađivanja s ostalim instrumentima.

Zajednički odgovor Komisije na stavke 39 – 42

39

Komisija se ne slaže s analizom Suda o iskazivanju potrebe za bespovratnim sredstvima kako bi se omogućio zajam. Obrazac zahtjeva za bespovratna sredstva pruža temelj za procjenu, koju čini razmotrena presuda na temelju podataka iz tematskih i geografskih jedinica te delegacija EU-a i sekretarijata, često uz dodatna pitanja. Procjena Komisije uz podršku tehničkih sastanaka s financijskim institucijama i operativnim odborima uz prisutnost država članica čvrsta je i dobro utemeljena. Komisija smatra da se postupkom odabira bespovratnih sredstava u dovoljnoj mjeri osigurava i potvrđuje potreba za njima.

42

Komisija se ne slaže s ovom analizom zbog sljedećih razloga:

42 (a)

Moguće financiranje bez doprinosa ITF-a u okviru programa MMF-a zaista ima gornji limit za nepovlašteno kreditiranje (vidjeti tablicu 1. izvješća MMF-a Country Reports za 2009. i 2010.) te je stoga svako dodatno kreditiranje moralo biti povlašteno. Odluku o tome treba li neki projekt uzeti u obzir za povlašteno kreditiranje ili ne državna je odluka Zambije, nakon rasprave s međunarodnom zajednicom ovisno o ekonomskim aspektima svakog pojedinog projekta.

42 (b)

Bespovratna sredstva EDF-a pokazala su se nedostatnima za zatvaranje financiranja projekata. Dodatno financiranje, potrebno za zatvaranje jaza u financiranju, omogućeno je jedino mobilizacijom resursa financijskih institucija kroz doprinose ITF-a.

42 (c)

Bespovratna sredstva imaju visoku dodanu vrijednost čak i kada su količinski mala, primjerice pri zatvaranju jaza u financiranju, poboljšanju kvalitete projekta itd. U trima od ovih slučajeva bespovratna sredstva pomogla su u ublažavanju ukupnih financijskih uvjeta s obzirom na to da financijski paket koji su predložili sufinancijeri zajmoprimcu nije bio u potpunosti prihvatljiv. Za drugi projekt bespovratna sredstva omogućila su povećanje potencijalnog utjecaja projekata uključujući financijske koristi.

42 (d)

Komisija se ne slaže s mišljenjem Suda. Krajnji korisnik mogao je odabrati alternativu koja bi bila profitabilnija, ali bi bila dovela do negativnih utjecaja na okoliš. Bespovratna sredstva ITF-a olakšala su ulaganje u opciju koja je bila prihvatljivija za okoliš čime su opravdani veći troškovi ulaganja.

42 (e)

Komisija se ne slaže sa zaključkom Suda za koji ne postoji dovoljno dokaza.

Bespovratna sredstva NIF-a bila su potrebna za otključavanje ukupnog investicijskog paketa projekta i bila su u cijelosti u skladu s ciljevima politike EU-a i zemlje partnera.

42 (f)

Komisija se ne slaže s ocjenom. Podrazumijeva se da su bespovratna sredstva bila potrebna kako bi korisnik prihvatio povezane kredite i da je spojeni paket bio sličan drugim financijskim ponudama te da nije bio pretjerano subvencioniran.

42 (g)

U ovom opažanju ne uzima se u obzir činjenica da je „nesubvencionirani” proizvod djelovao pod pretpostavkom da će subvencija stići. Doprinos NIF-a u ovakvoj shemi svakako je potreban kako bi europske financijske institucije mogle pružati kredite po kamatnoj stopi koja potiče banke na daljnje kreditiranje malih i srednjih poduzeća. Činjenica da doprinos NIF-a nije potrošen (ili je djelomično potrošen), znak je uspjeha. Time se otvara put sljedećem instrumentu s nižom razinom doprinosa NIF-a (pod time se ne podrazumijeva da bi bespovratna sredstva NIF-a trebala biti niža u slučaju druge prve operacije u nekoj zemlji).

44

Komisija proaktivno utječe na organizaciju projekata. Vrsta utjecaja u velikoj će mjeri ovisiti o vrsti projekta s obzirom na to da projekti imaju različite ciljeve i različite očekivane utjecaje. Projekti spajanja organizirani su u kontekstu partnerstva i podjele odgovornosti među donatorima. Komisija igra glavnu ulogu u tom partnerstvu i ima velik utjecaj u svim relevantnim aspektima projekata.

46

Komisija smatra da se instrumentima općenito pridonosi znatnim dobicima politike.

Okruženje politike sastavni je dio ocjene projekta. Svaki projekt ima specifične ciljeve i očekivane utjecaje koji se razlikuju ovisno o prirodi projekta. Od jednog se projekta ne očekuje da će utjecati na sve ciljeve (i štoviše, preporuka je da on to i ne čini).

U slučaju ITF-a, kada se projekt odnosi na sektor koji je u žarištu interesa delegacije, zaista postoji mogućnost zajedničkog utjecaja na politiku sektora. To je drukčije u slučajevima kada se projekt ne nalazi u sektoru u žarištu interesa delegacije, ali je ipak u sferi regionalnog dohvata.

51

Zbog političkih i strateških razloga Komisija će (iako smatra da su smjernice EU-a o vidljivosti poštovane) pojačati aranžmane za vidljivost i dodatno uključiti delegacije u taj proces.

51 (a)

Svi ugovori sadržavaju posebne članke za projekte koji se financiraju iz instrumenata regionalnog spajanja (u dijelu koji se odnosi na opće uvjete i u prilogu u kojem se navodi opis aktivnosti). Tim člancima propisuje se da je vodeća financijska institucija dužna osigurati odgovarajuću vidljivost bespovratnih sredstava.

Nadalje, u novom Sporazumu o delegiranju neizravnog upravljanja koji će se od 2014. upotrebljavati za sve projekte ugovorene u okviru Instrumenata regionalnog spajanja postoji prilog koji je posebno predviđen za Plan komunikacije i vidljivosti koji će se uspostaviti za svaki pojedini projekt.

Što se tiče WBIF-a, GU ELARG osigurao je svojim ugovorima o tehničkoj pomoći (IPF i IFICO) da se svim komunikacijskim i promotivnim alatima (web-mjesta, izvješća, informativne smjernice, seminari, radionice itd.) ukazuje na ulogu EU-a u tom mehanizmu. Nadalje, radi se na poboljšanju suradnje s komunikacijskim jedinicama međunarodnih financijskih institucija i očito je povećano upućivanje na EU i WBIF. Veća vidljivost i dosljednost trebale bi biti postignute i kroz centralizaciju svih komunikacijskih aktivnosti WBIF-a u okviru novog proširenog IFICO ugovora.

52

Komisija naglašava da je Priručnik za komunikacije i vidljivost za vanjske aktivnosti EU-a valjan i da se primjenjuje na sve projekte u području vanjskih aktivnosti.

Zaključci i preporuke

53

Komisija je odgovorna za organizaciju instrumenata koji su pozitivno ocijenjeni u izvješću. Upravljanje projektom obavlja se u partnerstvu. Komisija upravlja sredstvima, a razvojne financijske institucije odgovorne su za dnevno upravljanje projektima. Oni provode proračunske zadaće koje su im povjerene u skladu s pravilima o načinu neizravnog upravljanja iz Financijske uredbe.

Komisija je osmislila ovakvu organizaciju u potpunosti vodeći računa o mogućim koristima instrumenata i smatra da je upravljanje njome bilo primjereno.

Komisija smatra da bi ostvarenje mogućih koristi trebalo uzeti u obzir prirodu bespovratnih sredstava (npr. tehnička pomoć) i rezultate provedbe projekata.

54

Komisija smatra da je postupak odobrenja bio temeljit: svi relevantni dionici na primjeren su način uključeni i Komisija prilagođava postupak savjetovanja posebnostima projekata. Tijekom postupka odlučivanja dostupne su dovoljne i potpune informacije.

Dodana vrijednost osigurana je u svim slučajevima: Projekti se podnose nadležnom Operativnom odboru tek kada se razjasne sve komponente projekta i kada je očita njihova dodana vrijednost.

U novim obrascima za ugovore za financijske instrumente preispituju se aranžmani za isplatu predujmova.

55

Komisija smatra da je obrazloženje financiranja bilo jasno u svim slučajevima. Ti slučajevi opisani su u stavku 42. ovog izvješća i Komisija ih je na odgovarajući način osporila i obrazložila. Vidi odgovor Komisije na stavak 42. točke (a) do (g).

U svim slučajevima prioriteti instrumenata usklađeni su sa sektorskim politikama EU-a za svaku od regija (jasno navedeni u njihovim Strateškim orijentacijama).

Unatoč tome, Komisija će ispitati načine za postizanje većeg utjecaja na sektorsku politiku te na vidljivost potpore EU-a.

57

Komisija prihvaća preporuku. U novom obrascu zahtjeva jasno su navedeni različiti oblici dodane vrijednosti koji se mogu osigurati s pomoću bespovratnih sredstava.

57 (a)

Komisija prihvaća preporuku. U tijeku je izrada smjernica o revidiranom upravljanju za reguliranje uključenja Komisije u sve faze postupka odobrenja te o daljnjim aktivnostima projekta u kontekstu Platforme EU-a.

57 (b)

Komisija prihvaća preporuku. Ovo je kontinuirani proces koji će vjerojatno završiti krajem 2014.

57 (c)

Komisija prihvaća preporuku. Prema revidiranoj organizaciji upravljanja instrumentima spajanja predloženo je da se projekti podnose samo na konačno odobrenje (više nema privremenog odobrenja). Obrazac zahtjeva uključuje detaljne opise potrebe za bespovratnim sredstvima i dodane vrijednosti bespovratnih sredstava te načina na koji je taj iznos utvrđen/izračunan.

(c)  Taj proces mora uključivati preliminarnu analizu i rasprave o projektima u izradi koje je potrebno razjasniti prije podnošenja za konačno odobrenje kako bi se osigurali zrelost projekata, utjecaj i vrijednost za uloženi novac.

57 (d)

Komisija prihvaća preporuku.

58

Komisija prihvaća preporuku. U budućnosti potrebe za gotovinom bit će uračunane prije isplate. Trenutačno je u pripremi novi obrazac za ugovore za financijske instrumente. Ta će mjera vjerojatno biti uspostavljena do kraja 2014.

59

Komisija prihvaća preporuku.

59 (a)

U obrazac zahtjeva već je uključen okvir mjerenja rezultata, uz smjernice u kojima su objašnjenje tražene informacije. Utjecaj određenog bespovratnih sredstava EU-a često se ne može odvojiti od cjelokupnog projekta. Međutim, u pogledu bespovratnih sredstava EU-a potrebno je jasno ukazati na dodanu vrijednost (vidi prethodno navedeno).

59 (b)

Upute su poslane svim delegacijama EU-a, a smjernice su u izradi.

59 (c)

Komisija djelomično prihvaća preporuku. Komisija će razmotriti mogućnost prilagodbe metodologije ROM posebnim specifičnostima spajanja.

60

Komisija prihvaća preporuku.

U izradi je novi Sporazum o delegiranju neizravnog upravljanja za sve projekte ugovorene u okviru Instrumenata regionalnog spajanja. Taj obrazac ugovora imat će prilog koji je posebno predviđen za Plan komunikacije i vidljivosti koji će se izraditi za svaki pojedini projekt.

QJ-AB-14-016-HR-E  ISSN 2315-2230

Komisija i države članice uspostavili su osam instrumenata za regionalno ulaganje za potporu vanjskim politikama EU-a. Cilj je ovih instrumenata za ulaganje objediniti (spojiti) bespovratna sredstva koja dodjeljuje Europska komisija sa zajmovima financijskih institucija. Oni doprinose financiranju ključnih infrastrukturnih projekata za koje su potrebna znatna financijska sredstva.

Sud je ispitao djelotvornost spajanja bespovratnih sredstava EU-a sa zajmovima financijskih institucija. Sud zaključuje da je to spajanje općenito bilo djelotvorno. Instrumenti za regionalno ulaganje bili su dobro uspostavljeni, ali moguće koristi spajanja nisu u potpunosti ostvarene. Sud iznosi niz preporuka Komisiji u vezi s odabirom projekata i odobrenjem bespovratnih sredstava, isplatom sredstava, praćenjem provedbe bespovratnih sredstava EU-a i povećanjem vidljivosti pomoći EU-a.