FR
2014

n° 16

Rapport spécial

L’efficacité des financements
mixtes combinant
des subventions octroyées
au titre des facilités
d’investissement régionales
et des prêts accordés par
des institutions financières
en vue de soutenir
les politiques extérieures
de l’UE

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

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Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2014

ISBN 978-92-9207-029-8 (epub)

ISBN 978-92-9207-027-4 (version imprimée)

doi:10.2865/90341

© Union européenne, 2014

Reproduction autorisée, moyennant mention de la source

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Table des matières

Glossaire, sigles et acronymes

Synthèse

Introduction

Les avantages potentiels des financements mixtes combinant des prêts et des subventions au titre de la coopération extérieure

Les financements mixtes instaurés par l’UE

Étendue et approche de l’audit

Observations

Les facilités d’investissement régionales ont été mises en place de manière appropriée, mais leur gestion par la Commission présente encore des faiblesses

La manière dont les facilités d’investissement régionales ont été mises en place est satisfaisante et le cadre réglementaire et procédural s’améliore

Des projets valables sont sélectionnés, mais la Commission ne fait pas suffisamment porter son évaluation sur la valeur ajoutée et le montant des subventions de l’UE

La Commission verse des avances inutilement élevées

Pour les mécanismes financiers intermédiaires, les critères d’attribution des prêts secondaires étaient vagues ou très généraux

La Commission n’a pas toujours assuré le même suivi de l’utilisation des subventions

Les financements mixtes combinant des subventions et des prêts n’ont à ce jour pas pleinement procuré les avantages escomptés

La nécessité de bénéficier d’une subvention pour obtenir un prêt n’a été démontrée que pour la moitié des projets examinés

La Commission n’a pas pleinement tiré parti de l’occasion qui lui était offerte de participer à l’élaboration des politiques et d’imprimer sa marque sur la manière dont les projets ont été mis en place et gérés

Les financements mixtes ont permis d’améliorer la coordination entre les donateurs, mais la visibilité de la contribution de l’UE reste limitée à ce jour

Conclusions et recommandations

Annexe I | — | Présence des facilités d’investissement régionales dans le monde
Annexe II | — | Montants engagés, prévus aux contrats et versés par la Commission au 31 décembre 2013, ventilés par facilité d’investissement régionale
Annexe III | — | Nombre de projets approuvés par les facilités d’investissement régionales pour la période 2007-2013
Annexe IV | — | Contributions aux 387 projets approuvés par les facilités d’investissement régionales pour la période 2007-2013
Annexe V | — | Prêts des institutions financières pour la période 2007-2013, ventilés par facilité d’investissement régionale
Annexe VI | — | Échantillon examiné constitué de 15 projets soutenus par le FFI
Annexe VII | — | Échantillon examiné constitué de 15 projets soutenus par la FIV
Annexe VIII | — | Échantillon d’audit des projets relatifs à la création de mécanismes financiers intermédiaires
Annexe IX | — | Projets mentionnés au point 42

Réponses de la Commission

Glossaire, sigles et acronymes

AFD: Agence française de développement

L’AFD est une institution financière publique française qui lutte contre la pauvreté et favorise la croissance économique dans les pays en développement et dans les départements et territoires d’outre-mer. Il s’agit de la principale agence chargée de la mise en œuvre de la politique française de coopération au développement.

AIF: Asia Investment Facility, Facilité d’investissement pour l’Asie

BEI: Banque européenne d’investissement

La BEI est la banque de l’Union européenne. Elle a pour actionnaires les États membres de l’Union, dont elle représente les intérêts. Elle travaille en étroite collaboration avec d’autres institutions européennes à appliquer la politique de l’UE en mettant ses financements au service de projets d’investissement.

BERD: Banque européenne pour la reconstruction et le développement

La BERD est une banque de développement publique dont le siège est situé à Londres. Elle favorise la transition vers une économie de marché ouverte en Europe centrale et orientale, en Asie centrale ainsi que dans les régions méridionales et orientales du bassin méditerranéen. Elle propose des financements de projets à des banques et à des entreprises industrielles et commerciales, qu’il s’agisse de créer de nouvelles sociétés ou d’investir dans des structures existantes. Elle axe principalement son activité sur le secteur privé, mais travaille également avec des entreprises du secteur public.

CIBO: cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux

CIF: Caribbean Investment Facility, Facilité d’investissement pour les Caraïbes

Délégations de l’UE: l’UE est représentée dans le monde entier par un réseau de 139 délégations et bureaux. Les délégations de l’UE font partie intégrante de la structure de la Commission européenne, mais servent les intérêts de l’Union européenne dans son ensemble.

EuropeAid: direction générale du développement et de la coopération — EuropeAid

FED: Fonds européen de développement

Les Fonds européens de développement sont le principal instrument dont dispose l’Union européenne pour octroyer son aide en matière de coopération au développement aux États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, ainsi qu’aux pays et territoires d’outre-mer. L’accord de partenariat signé à Cotonou le 23 juin 2000 pour une durée de vingt ans («l’accord de Cotonou») constitue actuellement le cadre des relations de l’Union européenne avec ces pays et territoires. Son objectif premier est la réduction et, à terme, l’éradication de la pauvreté.

FFI: Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures

FIV: Facilité d’investissement pour le voisinage

FMI: Fonds monétaire international

IFCA: Investment Facility for Central Asia, Facilité d’investissement pour l’Asie centrale

IFP: Investment Facility for the Pacific, Facilité d’investissement pour le Pacifique

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

La KfW, dont le siège est situé à Francfort, est la banque de promotion de la République fédérale d’Allemagne. Sa branche développement mène des activités de financement dans le domaine de la coopération au développement pour le compte du gouvernement fédéral.

LAIF: Latin America Investment Facility, Facilité d’investissement pour l’Amérique latine

MRI: Mutual Reliance Initiative, initiative de reconnaissance mutuelle

La MRI est un cadre formel instauré en 2009 par l’AFD, la BEI et la KfW dans l’optique d’accroître l’efficacité du cofinancement de projets de développement. Ses caractéristiques essentielles sont la délégation de la plupart des tâches au bailleur de fonds principal d’une opération, ainsi que la reconnaissance mutuelle des procédures.

Prêt concessionnel: un prêt concessionnel est un prêt accordé à des conditions bien plus avantageuses que celles du marché. Le FMI calcule le niveau de concessionnalité par la différence entre la valeur nominale du prêt et la somme des paiements futurs, en valeur actualisée, à effectuer par l’emprunteur au titre du service de la dette, exprimée en pourcentage de la valeur nominale du prêt.

ROM: Results Oriented Monitoring, suivi axé sur les résultats

Le système ROM est un outil servant à l’examen de projets et de programmes et à formuler des recommandations sur la manière de les améliorer.

Synthèse

I

Les financements mixtes¹ combinent des prêts consentis par des institutions financières et des aides financières. Ils offrent aux donateurs la possibilité de démultiplier les fonds qu’ils consacrent à la coopération extérieure en obtenant des prêts de la part d’institutions financières. Ils leur permettent également d’influer sur l’élaboration des politiques et/ou sur les modalités d’établissement et de gestion des projets. En outre, les financements mixtes combinant des prêts et des subventions peuvent favoriser la coopération entre les parties prenantes à l’aide au développement et améliorer la visibilité de l’aide.

II

Depuis 2007, la Commission et les États membres ont créé huit facilités d’investissement régionales qui couvrent l’ensemble de la sphère d’activité de la Commission dans le domaine de la coopération extérieure. Pendant la période 2007-2013, l’Union européenne a alloué 2 106 millions d’euros à ces facilités. Les institutions de financement du développement recensent les projets et déposent des demandes de subventions, qui sont ensuite approuvées par les organes exécutifs composés de la Commission, des États membres et d’autres donateurs. Les institutions financières concluent l’essentiel des contrats d’assistance technique et assurent le suivi des projets.

III

L’audit de la Cour a porté sur les facilités d’investissement régionales depuis leur création. La Cour s’est plus particulièrement attachée à évaluer l’efficacité des financements mixtes combinant des subventions octroyées au titre des facilités d’investissement régionales et des prêts accordés par des institutions financières. L’audit a été centré sur la mise en place et sur la gestion des facilités d’investissement régionales, ainsi que sur la mesure dans laquelle les financements mixtes ont permis d’obtenir les avantages escomptés. Les travaux d’audit ont comporté un examen analytique, des entretiens avec des agents de la Commission, une enquête auprès de 40 délégations de l’UE à laquelle 22 ont répondu, des visites auprès des 4 principales institutions financières, ainsi que l’examen d’un échantillon de 30 subventions octroyées à des projets.

IV

La Cour estime, en conclusion, que les financements mixtes combinant des subventions accordées au titre des facilités d’investissement régionales et des prêts octroyés par des institutions financières en vue de soutenir les politiques extérieures de l’UE ont généralement été efficaces. Les facilités d’investissement régionales ont été convenablement mises en place, mais les avantages que le financement mixte était susceptible de procurer ne se sont pas pleinement concrétisés en raison de faiblesses affectant la gestion assurée par la Commission.

V

Les États membres et la Commission ont veillé à ce que les facilités d’investissement régionales soient convenablement mises en place, et elles sont maintenant solidement établies. La composante «prêt» des financements provenait essentiellement de 4 institutions financières européennes, qui retenaient les investissements remplissant les conditions requises. Au cours des 7 dernières années, elles ont recensé suffisamment de projets pour engager les fonds disponibles.

VI

Les 30 projets examinés par la Cour ont tous été jugés pertinents pour les régions et les pays concernés. Cependant, la procédure d’approbation mise en place par la Commission n’était pas approfondie et les décisions d’octroyer un montant particulier dans le cadre des subventions ne reposaient souvent pas sur des éléments probants convaincants. Des orientations quant aux critères que la Commission devrait utiliser pour prendre ses décisions faisaient également défaut. Une fois les subventions approuvées, les décaissements d’avances se sont avérés inutilement élevés. La Commission n’a pas vérifié, dans le cadre de son suivi, que les subventions ont systématiquement apporté une valeur ajoutée.

VII

Les facilités d’investissement régionales ont fourni aux partenaires dans le domaine du développement une plate-forme leur permettant de coopérer étroitement et de mener à bien des projets de très grande envergure qu’il aurait été difficile de financer autrement. Le bien-fondé de l’octroi d’aides destinées à être combinées avec des prêts dans le cadre d’un financement mixte était évident dans certains cas, en particulier lorsque des critères de concessionnalité devaient être respectés. Dans 50 % environ des cas examinés cependant, ce bien-fondé était plus discutable. La Commission n’a pas pleinement tiré parti de la possibilité qui lui était offerte d’influer positivement sur la manière dont les projets ont été conçus ou d’imprimer davantage sa marque sur la politique du secteur concerné. La visibilité de l’aide de l’UE est restée limitée à ce jour, bien que la Commission ait commencé à remédier à cette situation.

VIII

La Cour formule un certain nombre de recommandations visant à aider la Commission à améliorer l’efficacité des facilités d’investissement régionales. Ces recommandations portent sur la sélection des projets et l’approbation des aides, le décaissement des fonds, le suivi de l’utilisation des subventions de l’UE et l’amélioration de la visibilité de l’aide de l’Union.

1Outre les prêts, il existe, dans une moindre mesure, d’autres formes de financement d’une nature différente des subventions.

Introduction

Les avantages potentiels des financements mixtes combinant des prêts et des subventions au titre de la coopération extérieure

01

Les financements mixtes² combinent des prêts consentis par des institutions financières et des aides financières. Celles-ci peuvent se présenter sous différentes formes, mais, dans le cadre de la coopération de l’UE avec les pays en développement, il s’agit le plus souvent de subventions directes à l’investissement, de bonifications d’intérêts, d’assistance technique ou de mécanismes de garantie de prêts.

02

L’objectif premier des financements mixtes est de démultiplier les fonds consacrés à la coopération extérieure en obtenant des prêts de la part d’institutions financières. Les financements mixtes visent en particulier à faire face à des situations non optimales pour l’investissement lorsque celles-ci affectent des activités ou des infrastructures susceptibles d’être viables, mais qui n’attirent pas suffisamment de moyens de financement sur le marché. Les principales raisons expliquant l’incapacité des projets à attirer des financements aux taux normaux du marché sont les suivantes:

a)ils ne sont pas suffisamment rentables, même s’ils présentent des avantages considérables sur le plan économique, environnemental et/ou social;

b)ils présentent des profils de risque excessifs;

c)ils sont situés dans des pays très endettés soumis aux exigences du Fonds monétaire international (FMI) concernant l’octroi de prêts (voir encadré 1).

03

En plus de mobiliser des prêts émanant d’institutions financières, les mécanismes mixtes offrent au donateur la possibilité de participer à l’élaboration des politiques ou d’influer sur la manière dont les projets sont mis en place et gérés. Cela peut, par exemple, se traduire par l’atténuation des externalités négatives des projets, comme des effets néfastes sur le plan environnemental ou social, ou par l’octroi d’un financement supplémentaire pour la réalisation d’objectifs spécifiques liés au projet, comme le développement des capacités administratives ou techniques.

  Encadré 1

Exigences du FMI concernant l’octroi de prêts dans les pays très endettés

Le FMI exige que les pays très endettés ne contractent que des prêts assortis de conditions beaucoup plus favorables que celles couramment pratiquées sur le marché. On désigne ces prêts sous le nom de «prêts concessionnels». Dans les pays très endettés, le FMI exige que le niveau de concessionnalité soit d’au moins 35 %.

04

Le recours aux mécanismes mixtes présente aussi potentiellement d’autres avantages, de portée plus générale:

a)il favorise la coopération entre les parties prenantes dans le domaine de l’aide au développement. Les mécanismes mixtes sont établis en partenariat avec des institutions financières européennes en particulier et bénéficient donc de leur expertise et de leurs connaissances spécifiques. Une coopération renforcée peut également engendrer une plus grande transparence, des économies d’échelle et une baisse des coûts de transaction pour le pays partenaire. Elle permet aussi de mettre en œuvre des projets de trop grande envergure pour être financés par un seul donateur ou une seule institution financière;

b)il sensibilise les bénéficiaires et le grand public au fait que les investissements ont été financés avec l’aide de donateurs. L’association des interventions de différents donateurs et des institutions financières constitue un moyen d’atteindre la masse critique nécessaire pour donner de la visibilité à ces aides.

Les financements mixtes instaurés par l’UE

05

La Commission accorde depuis longtemps des bonifications d’intérêts. Cela étant, la Commission et les États membres ont récemment instauré des mécanismes spécifiques destinés à intensifier le recours aux financements mixtes. Depuis 2007, la Commission a créé huit facilités d’investissement régionales qui couvrent l’ensemble de sa sphère d’activité dans le domaine de la coopération extérieure (voir annexe I). Elles combinent des subventions financées par les Fonds européens de développement (FED) et le budget général de l’UE avec des prêts principalement octroyés par des institutions de financement du développement européennes. Dans certains cas, des États membres de l’UE apportent également des contributions directes.

06

La structure de gouvernance des facilités d’investissement régionales repose sur trois piliers³:

a)un organe stratégique⁴, qui a pour tâche de définir la stratégie générale de la facilité de financement;

b)un organe exécutif⁵, composé de la Commission, des États membres et d’autres donateurs, et chargé d’approuver les différentes subventions;

c)un organe technique⁶, composé d’institutions financières et de la Commission, et dont la tâche consiste à créer une réserve de projets commune et à sélectionner les projets à présenter à l’organe exécutif.

07

Après consultation du ou des pays partenaires concernés, les institutions financières proposent les projets⁷. Elles se chargent d’alimenter la réserve de projets. Elles repèrent et sélectionnent des projets sur la base de leurs propres critères d’évaluation financière et déposent une demande de subvention en en précisant la nature et le montant. Le processus de développement des projets implique de coopérer avec la Commission, notamment au sein des organes techniques et au niveau des délégations de l’UE. L’institution financière désignée comme chef de file d’un projet assure le suivi de sa mise en œuvre et fait état des progrès accomplis. Elle est habilitée à percevoir une commission en guise de compensation pour sa gestion de la mise en œuvre des projets.

08

Le Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures (FFI) est la seule facilité d’investissement régionale qui fonctionne sur le modèle d’un fonds. La Banque européenne d’investissement (BEI) joue le rôle de trésorier de ce fonds. Dans le cas des autres facilités d’investissement régionales, les subventions de la Commission transitent généralement par l’institution financière désignée comme chef de file avant d’être versées aux bénéficiaires finals. Ceux-ci attribuent et gèrent eux-mêmes les marchés sous-jacents. Les institutions financières assurent cependant la mise en œuvre de l’assistance technique ainsi que le suivi de la réalisation des projets bénéficiant de financements mixtes. Chaque facilité d’investissement régionale dispose d’un secrétariat qui assiste les organes exécutifs. Les secrétariats relèvent de la Commission⁸, sauf dans le cas du FFI, dont le secrétariat est assuré par la BEI.

09

L’Union européenne dispose également d’autres types de financements mixtes, dont le principal exemple est la Facilité d’investissement créée en vertu de l’accord de Cotonou en 2003 pour une période de 20 ans. Il existe d’autres exemples de financements mixtes qui sortent du cadre des facilités d’investissement régionales, comme la Facilité euro-méditerranéenne d’investissement et de partenariat (FEMIP) et le Fonds mondial pour la promotion de l’efficacité énergétique et des énergies renouvelables (Geeref).

10

Pour la période 2007-2013, l’UE a alloué aux facilités d’investissement régionales 2 2 106 millions d’euros (voir annexe II). Fin 2013, la Commission avait déjà décaissé 1 205 millions d’euros. Les organes exécutifs des facilités d’investissement régionales avaient alors approuvé 387 projets (voir annexe III) pour lesquels les subventions représentaient un total de 2 346 millions d’euros (voir annexe IV). Ces subventions s’accompagnaient de prêts pour un montant total de 22 152 millions d’euros. À ce jour, le taux de prêts en souffrance est nul.

11

Les projets soutenus sont pour la plupart des projets d’investissements publics. Les secteurs concernés varient d’une facilité à l’autre, mais les transports et l’énergie captent la majeure partie des fonds⁹. L’éventail s’étend de projets d’assez faible envergure (0,3 million d’euros) à des projets pesant plus de 1 000 millions d’euros. Dans la majorité des cas, plus d’une institution financière y prend part. Il arrive que les facilités d’investissement régionales n’allouent pas le financement à un seul projet d’investissement, mais à une autre facilité ou à un fonds. En présence de ce type de mécanismes financiers intermédiaires, les institutions financières sélectionnent et financent des sous-actions auxquelles participent des partenaires financiers locaux.

12

Les quatre principales institutions financières¹⁰ qui sont depuis le début parties prenantes dans les facilités d’investissement régionales sont la Banque européenne d’investissement (BEI), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), l’Agence française de développement (AFD) et la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). L’annexe V donne une vue d’ensemble des montants des prêts que ces institutions ont approuvés sur la période 2007-2013 pour les 387 projets bénéficiaires de l’aide dispensée dans le cadre de ces facilités.

13

En décembre 2012, la Commission a lancé la plate-forme de financement mixte de l’UE pour la coopération extérieure en vue d’examiner de quelle manière la qualité et l’efficience des facilités d’investissement régionales pourraient être améliorées. Le processus est en cours et devrait déboucher sur une série de recommandations et de lignes directrices relatives à l’utilisation des financements mixtes dans le cadre de la coopération extérieure et aux méthodes permettant de mobiliser des ressources publiques et privées supplémentaires pour accroître l’impact de la politique de développement et de coopération extérieure de l’UE.

2Outre les prêts, il existe, dans une moindre mesure, d’autres formes de financement d’une nature différente des subventions.

3Le cadre d’investissement en faveur des Balkans occidentaux (CIBO) constitue une exception, car il est placé sous la houlette d’un comité de pilotage et d’un groupe composé des bailleurs de fonds des projets.

4Désigné sous le nom de «conseil d’administration stratégique» ou «comité de pilotage».

5Désigné sous le nom de «conseil d’administration opérationnel» ou «comité de gestion».

6Désigné sous le nom de «groupe des bailleurs de fonds» ou «groupe des institutions financières».

7Les demandes de subvention au titre du CIBO émanent principalement des pays partenaires.

8Direction générale du développement et de la coopération — EuropeAid, à l’exception du CIBO, dont le secrétariat est assuré par la direction générale de l’élargissement.

9Environ 55 %.

10Les autres institutions financières éligibles sont les suivantes: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Banque africaine de développement (BAD), Société belge d’investissement pour les pays en développement (BIO), Banque de développement des Caraïbes (BDC), Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (Cofides), Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd (Finnfund), Banque interaméricaine de développement (BID, observateur pour la LAIF), Agence luxembourgeoise pour la coopération au développement (Lux-Dev), Banque nordique d’investissement (NIB), Private Infrastructure Development Group (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (Simest), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Étendue et approche de l’audit

14

La Cour a évalué l’efficacité des financements mixtes combinant des subventions accordées par les facilités d’investissement régionales et des prêts octroyés par des institutions financières en vue de soutenir les politiques extérieures de l’UE. Son examen s’est articulé autour des deux questions ci-après.

a)Les facilités d’investissement régionales ont-elles été convenablement mises en place et gérées?

b)Le recours aux financements mixtes a-t-il produit les avantages escomptés?

15

Cet audit, le premier de la Cour dans ce domaine précis, a été réalisé de mai à décembre 2013 et a porté sur la performance des facilités d’investissement régionales depuis leur création. La Cour a centré son audit sur les dotations financières de l’UE et sur le rôle de la Commission. Les travaux d’audit ont comporté un examen analytique, des entretiens avec des agents de la Commission, une enquête auprès de 40 délégations de l’UE¹¹, des visites auprès des 4 principales institutions financières, ainsi qu’un examen détaillé d’un échantillon de projets. L’échantillon¹² se composait de 15 projets bénéficiaires de subventions du FFI (voir annexe VI) et de 15 projets bénéficiaires de subventions de la Facilité d’investissement pour le voisinage (FIV) (voir annexe VII). Ces deux facilités d’investissement régionales couvrent à elles deux le FED et le budget général de l’UE et représentent plus de 70 % des subventions approuvées par les facilités d’investissement régionales à la fin de 2013. Ces facilités d’investissement étant également les plus anciennes, leurs projets sont les plus avancés. En raison de leurs spécificités, l’audit a également comporté l’examen de h8uit projets relatifs à la création de mécanismes financiers intermédiaires (voir point 11) pour le financement d’actions auxquelles participent des institutions financières locales (voir annexe VIII).

11Vingt-deux délégations de l’UE ont répondu à l’enquête.

12La Cour a sélectionné les projets de manière aléatoire par sondage en unités monétaires.

Observations

Les facilités d’investissement régionales ont été mises en place de manière appropriée, mais leur gestion par la Commission présente encore des faiblesses

16

La Cour a examiné si, dans l’ensemble, la manière dont les facilités d’investissement régionales ont été mises en place et le cadre procédural étaient appropriés. L’audit a aussi porté sur la procédure d’évaluation des demandes de subventions, sur le bien-fondé des projets sélectionnés et sur la pertinence de la nature et du montant des subventions. Enfin, l’utilisation des subventions et le suivi des projets ont également été examinés dans le cadre de l’audit.

La manière dont les facilités d’investissement régionales ont été mises en place est satisfaisante et le cadre réglementaire et procédural s’améliore

17

Il est opportun de disposer de huit facilités d’investissement régionales différentes plutôt que d’une seule de portée mondiale, et ce pour plusieurs raisons:

a)les facilités utilisent différentes structures pour combiner les financements provenant des différents donateurs et les affecter aux projets;

b)en fonction de la zone géographique concernée, le financement octroyé par l’UE aux facilités d’investissement provient de divers instruments financiers, reposant sur des bases juridiques différentes;

c)la répartition des responsabilités au sein de la Commission et des institutions financières s’effectue sur une base géographique;

d)les parties représentées dans les différents organes de gouvernance (voir point 6) varient d’une région à l’autre.

18

Les objectifs et les secteurs prioritaires pour l’ensemble des facilités d’investissement régionales sont en adéquation avec les grands objectifs politiques de l’UE. Dans le cas du FFI, seuls les projets à vocation régionale étaient éligibles, ce qui a restreint les possibilités de financement mixte.

19

Le règlement financier¹³ a récemment instauré des règles particulières concernant les financements mixtes¹⁴. Ces règles, applicables à compter de 2014, améliorent considérablement le cadre réglementaire en définissant des notions et des principes, en simplifiant les modes de gestion utilisés pour les financements mixtes et en fournissant la base juridique pour l’utilisation d’outils de financement innovants. La Commission travaille actuellement à l’amélioration de ce cadre et élabore des lignes directrices pour la gestion des facilités d’investissement régionales¹⁵.

20

Si la Commission a fait des progrès en la matière, il n’en reste pas moins que ce sont les institutions financières qui prenaient généralement l’initiative des projets, la Commission ne faisant que répondre à ces propositions et aux demandes de subventions qui s’ensuivaient, au lieu de participer activement à l’identification des opérations.

21

Le secrétariat du FFI est assuré par la BEI (voir point 8); or cette dernière est également un bailleur de fonds. Bien que le secrétariat soit clairement séparé des activités bancaires de la BEI, il importe d’examiner cette question.

Des projets valables sont sélectionnés, mais la Commission ne fait pas suffisamment porter son évaluation sur la valeur ajoutée et le montant des subventions de l’UE

Sélection de projets en vue de l’octroi de subventions

22

Le processus d’identification et de sélection des projets a permis le dépôt d’un nombre suffisant de demandes de subventions pour que les fonds affectés soient engagés dans les délais prévus. Les projets approuvés étaient pertinents au regard des besoins en matière de développement des régions et des pays concernés.

23

Pour solliciter une subvention auprès d’une facilité d’investissement régionale, les institutions financières doivent déposer un formulaire de demande de subvention¹⁶. Bien que les informations fournies par ces dernières avant la décision d’octroi de la subvention se soient révélées de plus en plus abondantes et précises au fil du temps, elles restaient trop générales pour permettre aux organes exécutifs des facilités d’investissement régionales de prendre des décisions éclairées. Des données quantifiées concernant les conditions d’emprunt, la concessionnalité (voir encadré 1) et la viabilité (voir l’exemple présenté à l’ encadré 2) faisaient défaut. De surcroît, les demandes ne faisaient pas apparaître clairement, ni de manière structurée ou quantifiée, la valeur ajoutée attendue de l’octroi d’une subvention.

  Encadré 2

Projet soutenu par le FFI — Rénovation des réseaux de transport d’électricité du Bénin et du Togo

Le projet concernait la construction et la rénovation de lignes et de postes électriques pour un montant total de 85,7 millions d’euros. L’objectif était d’améliorer la fiabilité et l’efficience de l’approvisionnement en électricité au Bénin et au Togo. Le FFI a accordé une bonification d’intérêts d’un montant de 12,25 millions d’euros, ce qui a permis d’atteindre le niveau de concessionnalité de 35 % exigé par le FMI (voir encadré 1).

Les institutions financières n’ont pas fourni suffisamment d’informations

Le formulaire de demande de subvention transmis par les institutions financières ne contenait pas de données chiffrées concernant la viabilité financière et économique du projet, la concessionnalité et l’adéquation du projet aux besoins des pays concernés, alors que toutes ces informations figuraient dans les dossiers des institutions financières. En outre, ce formulaire restait évasif quant à la valeur ajoutée attendue de l’aide financière du FFI. Sans cette information, la Commission n’était pas en mesure d’apprécier convenablement la demande de subvention.

24

L’insuffisance des informations communiquées par les institutions financières s’explique en partie par le fait que les projets n’en étaient souvent qu’à un stade préliminaire au moment où les demandes de subventions ont été déposées. Les institutions financières décident des prêts à un stade ultérieur, à savoir une fois que l’étude de faisabilité a été réalisée. Leurs décisions ont par conséquent reposé sur des informations plus complètes et de meilleure qualité que celles dont la Commission disposait lors de l’évaluation des demandes de subventions.

25

Bien qu’il n’existe aucune orientation particulière à ce sujet, la Commission a amélioré son examen des demandes de subventions au fil du temps. Néanmoins, cet examen reste largement fondé sur les informations présentées dans le formulaire de demande de subvention et s’en trouve par conséquent limité. S’agissant des projets examinés, peu d’attention a été portée à la concessionnalité, à la soutenabilité de la dette, au montant de la subvention ou à la viabilité économique. La Commission n’a pas établi de critères concernant cette dernière. Elle ne dispose à vrai dire d’aucune règle ou orientation claires lui permettant de déterminer quels investissements dans le domaine du développement devraient être financés par des subventions, par des prêts ou par une combinaison des deux.

26

La Commission a progressivement associé à ses examens les délégations de l’UE concernées en les consultant lors de l’évaluation des demandes de subventions. L’analyse, par la Cour, des projets et des entretiens avec le personnel des délégations a montré que ces dernières n’étaient pas encore suffisamment impliquées dans le processus, notamment lors de la phase d’identification des projets. Seulement 59 % des 22 délégations de l’UE qui ont répondu à l’enquête réalisée par la Cour ont déclaré avoir participé au processus d’identification des projets appelés à bénéficier de financements mixtes. Pour les délégations, ce manque d’implication limite le sentiment d’être parties prenantes aux projets. Cependant, dès l’instant où les institutions financières ont déposé une demande de subvention, la Commission a demandé aux délégations de formuler un avis quant aux projets sélectionnés pour leur pays respectif.

27

Le nombre moyen de jours écoulés entre l’ajout à la réserve de projets et l’approbation finale de l’organe exécutif s’élève à 215 pour le FFI, à 257 pour la Facilité d’investissement pour l’Amérique latine (LAIF) et à 290 pour la FIV¹⁷. Dans le cas de la LAIF et de la FIV, chaque projet devait recevoir l’approbation provisoire et l’approbation définitive des organes techniques et exécutifs, une procédure particulièrement chronophage. Cette procédure était un peu plus légère dans le cas du FFI, puisqu’elle n’exigeait pas d’approbation provisoire¹⁸.

Choix du type et du montant des aides financières

28

Les types d’aides financières retenus (voir point 1) étaient appropriés au regard de la valeur ajoutée que ces aides devaient apporter. Seul le FFI a accordé des bonifications d’intérêts. Les autres facilités d’investissement régionales ne l’ont pas fait bien que leur cadre réglementaire et contractuel le permette.

29

Sur les 30 subventions examinées par la Cour, 11 visaient à garantir que le prêt respecte le niveau minimum de concessionnalité de 35 % exigé par le FMI (voir encadré 1). Pour sept de ces 11 subventions, la Cour n’a pas pu obtenir, de la part de la Commission ou des institutions financières, des éléments probants démontrant que le niveau de concessionnalité n’était pas plus élevé que nécessaire pour respecter le seuil du FMI. Dans un cas, le niveau de concessionnalité dépassait le seuil de 35 % sans que la Commission n’en ait été informée.

30

Il n’existait pas de critères bien définis pour fixer les montants des subventions lorsque le principal objectif n’était pas de se conformer aux exigences du FMI. Dans les cas examinés, la manière dont les montants ont été décidés était souvent floue. En outre, la Commission n’a pas jugé nécessaire de vérifier rigoureusement la manière dont les institutions financières ont calculé les montants des subventions demandées.

31

En théorie, les institutions financières pourraient fixer un taux d’intérêt supérieur à la normale et le faire accepter par le bénéficiaire en incluant une subvention dans le plan de financement. Par conséquent, l’avantage financier tiré des subventions risque de ne pas revenir intégralement au bénéficiaire. Bien qu’il incombe aux institutions publiques de financement du développement d’offrir les meilleures conditions de financement, ni la Commission ni la Cour ne peuvent exclure que ce risque se concrétise, car elles n’ont pas les moyens d’examiner cet aspect en raison du secret qui entoure la fixation des taux d’intérêt¹⁹.

La Commission verse des avances inutilement élevées

32

Des décaissements d’avances considérables ont eu lieu une fois les subventions approuvées et les conventions signées. La Commission disposait des fonds et les a transférés plus tôt que nécessaire. Le bénéficiaire a utilisé ces fonds lentement, car il lui a fallu un certain temps pour mettre sur pied le projet et passer les contrats couvrant les services et les travaux requis. La durée de la mise en œuvre a également joué. Les fonds transférés sont donc restés inutilisés pendant un long moment, ce qui est contraire aux principes de bonne gestion financière (voir l’exemple présenté à l’ encadré 3). Par conséquent, le résultat de l’exécution budgétaire ne reflète pas fidèlement l’activité réelle des facilités.

33

S’agissant du FFI, la Commission effectue des virements vers le Fonds, après quoi la BEI, en qualité de gestionnaire de ce dernier, verse les subventions du Fonds à l’institution financière désignée comme chef de file. Le comité de gestion du FFI approuve les subventions à concurrence d’un montant total ne pouvant excéder le solde de trésorerie du Fonds. Avec cette approche prudente, le FFI est sûr de pouvoir respecter ses engagements. Un certain délai étant nécessaire avant que la mise en œuvre du projet commence véritablement, le bénéficiaire ne décaissera les montants correspondants que quelques années plus tard. Par conséquent, de grosses sommes d’argent dorment pendant des années sur le compte bancaire du Fonds (voir la figure).

  Encadré 3

Projet soutenu par la FIV — Phase II du réseau ferré rapide de Tunis

Ce projet, d’un montant de 550 millions d’euros, finance la construction de tronçons prioritaires de deux nouvelles lignes du réseau ferré rapide de la ville de Tunis. D’un montant de 28 millions d’euros, la subvention de la FIV permet de fournir une assistance technique au pouvoir adjudicateur et au superviseur.

Décaissement d’avance inutilement élevé en ce qui concerne la subvention de la FIV

En 2010, la Commission a intégralement versé la subvention au bénéficiaire. Les institutions financières n’ont débloqué leurs prêts qu’au moment où le bénéficiaire a eu besoin des fonds. La mise en œuvre du projet ayant connu d’importants retards, le premier déblocage des prêts n’a eu lieu qu’en 2013. En raison de ces retards, 24,5 millions d’euros de subventions sont restés inutilisés pendant plus de trois ans.

Figure

Flux de trésorerie du FFI

Source: Secrétariat du FFI.

Pour les mécanismes financiers intermédiaires, les critères d’attribution des prêts secondaires étaient vagues ou très généraux

34

S’agissant des huit mécanismes financiers intermédiaires (voir point 11) examinés par la Cour (voir annexe VIII), aucune disposition ne prévoit que chaque activité appelée à être financée par l’un d’eux doit être préalablement approuvée par la Commission. Ces activités n’ont par ailleurs été approuvées par l’institution financière que dans un seul cas. Parallèlement, les critères de sélection des activités éligibles aux prêts secondaires étaient vagues ou très généraux dans la majeure partie des cas²⁰ et ne comportaient aucune mention des secteurs et des priorités concernés. La Commission ne pouvait donc avoir la certitude que les dépenses étaient centrées sur les priorités de l’UE (voir l’exemple présenté à l’encadré 4).

  Encadré 4

Projet soutenu par la FIV — Facilité de financement en faveur des PME

La facilité de financement en faveur des petites et moyennes entreprises (PME), dotée d’un montant total de 150 millions d’euros à allouer, comprenait deux produits. Le premier consistait à fournir une assistance technique aux institutions financières partenaires à l’échelon local, ainsi qu’un mécanisme de partage des risques de pertes pour les portefeuilles de prêts. Le second permettait d’accorder une assistance technique et des prêts sans intérêts afin de réduire les taux d’intérêt et de fournir une protection contre les pertes basée sur le partage des risques. La subvention octroyée par la FIV au projet s’est élevée à 15 millions d’euros.

Des critères très généraux pour la sélection des activités à financer par le mécanisme intermédiaire

Le formulaire de demande de subvention fourni par les institutions financières n’indiquait pas clairement à quel niveau les prêts secondaires devaient être approuvés. Il ne précisait pas non plus la responsabilité du bailleur de fonds principal dans le processus d’évaluation et de sélection. Aucune disposition ne prévoyait que le processus de sélection tienne compte des priorités de l’UE puisque les critères d’éligibilité permettaient d’accepter les investissements dans tous les secteurs. En outre, les exigences concernant l’établissement de rapports de suivi des projets n’étaient pas clairement posées.

La Commission n’a pas toujours assuré le même suivi de l’utilisation des subventions

35

Il incombe aux secrétariats des facilités d’investissement régionales d’assurer globalement le suivi financier des facilités. Les institutions financières se chargent du suivi de la mise en œuvre des projets proprement dits. Au niveau de la Commission, la responsabilité du suivi des subventions échoit aux délégations de l’UE. L’étendue de ce suivi s’est avérée variable en raison de l’absence de lignes directrices claires en interne (voir point 19) et des différents degrés d’implication des délégations dans le recensement des projets (voir point 26). De plus, les dispositions contractuelles convenues avec les institutions financières concernant la communication d’informations n’étaient pas claires et ne posaient pas suffisamment d’exigences.

36

Le suivi de la performance reste à ce jour limité et peu structuré. Dans le cadre de la plate-forme de financement mixte pour la coopération extérieure, un système de suivi axé sur les résultats est en cours d’élaboration et devrait comprendre un ensemble d’indicateurs standard.

37

Comme pour d’autres projets de développement financés par l’UE, la Commission a sélectionné des projets bénéficiant de financements mixtes, de manière aléatoire, dans le cadre de son suivi axé sur les résultats (système ROM). Cette opération a consisté en des évaluations succinctes et ciblées, réalisées sur le terrain par des experts indépendants et fondées sur une méthodologie cohérente. Les évaluations effectuées dans le cadre du système ROM ont porté sur différents aspects de la mise en œuvre des projets sur la base de cinq critères: la pertinence, l’efficience, l’efficacité, l’incidence potentielle et la durabilité probable. Ces évaluations n’accordaient toutefois pas d’importance particulière à la valeur ajoutée des subventions. Leurs résultats n’indiquaient pas clairement si la Commission attendait de l’institution financière ou de la délégation de l’UE qu’elle prenne des mesures en réaction aux conclusions et aux recommandations formulées. Il est cependant à noter que les projets soutenus par le FFI n’ont pas fait l’objet d’évaluations dans le cadre du système ROM.

Les financements mixtes combinant des subventions et des prêts n’ont à ce jour pas pleinement procuré les avantages escomptés

38

La Cour s’est attachée à évaluer dans quelle mesure les financements mixtes ont procuré les avantages escomptés. Ces avantages consistent, entre autres, dans la collecte de fonds supplémentaires sous une forme autre que des subventions, la participation à l’élaboration de politiques, l’influence sur la manière dont les projets sont mis en place et gérés, l’amélioration de la coordination entre les donateurs et le renforcement de la visibilité de l’aide européenne dans le domaine de la coopération au développement (voir point 4).

La nécessité de bénéficier d’une subvention pour obtenir un prêt n’a été démontrée que pour la moitié des projets examinés

39

Les projets auxquels un soutien financier a été octroyé au titre des facilités d’investissement régionales ont également attiré des financements importants d’institutions financières extérieures à l’Europe, de même que de la part des bénéficiaires. S’agissant de l’échantillon de projets examiné par la Cour, les institutions financières européennes réunies ont couvert 45 % de la totalité des coûts d’investissement; quelque 20 % des capitaux ont été levés par des institutions financières non européennes et 25 % proviennent de contributions des bénéficiaires. Ces dernières constituent une bonne pratique permettant d’assurer que les bénéficiaires assument la responsabilité des investissements. Le financement provient donc essentiellement de banques de développement institutionnelles et les prêts émanant du secteur privé restent faibles à ce jour.

40

Le FFI a octroyé des bonifications d’intérêts dans le but d’assurer la concessionnalité du prêt de l’institution financière au regard des critères du FMI (voir point 29). La subvention a donc permis à l’investissement de se concrétiser. Fin 2013, 14 des 71 projets pour lesquels des aides du FFI ont été engagées poursuivaient cet objectif. Ils représentaient un montant de 217 millions d’euros sur un total de 494 millions d’euros engagés par le FFI.

41

Les facilités d’investissement régionales ont également financé un nombre considérable d’activités pendant la phase précédant l’investissement. Il s’agissait pour l’essentiel d’études, notamment des études de faisabilité, nécessaires pour monter le projet d’investissement et pour lesquelles les institutions financières disposaient généralement de ressources financières limitées. Ces projets représentaient 46 % des projets examinés soutenus par le FFI, 20 % de ceux soutenus par la FIV et 70 % de l’ensemble des projets du CIBO²¹. Une grande majorité de ces études ont débouché ou vont très certainement déboucher sur des projets d’investissement concrets. Il est donc permis d’affirmer, au moins dans une certaine mesure, qu’elles ont facilité le financement de l’investissement par un prêt (voir l’exemple présenté à l’encadré 5).

  Encadré 5

Projet soutenu par le FFI — Aéroport de Maputo

Le FFI a financé des services de conseil fournis pendant la phase préparatoire des travaux de l’aéroport international de Maputo. L’investissement prévu porte sur la rénovation et la modernisation des pistes, des voies de circulation et du balisage. Les services de conseil ont coûté 0,6 million d’euros et ont consisté en une étude de faisabilité pour la conception du projet et la préparation de la procédure d’appel d’offres.

Bonne pratique en matière d’assistance technique pendant la phase préliminaire permettant de récolter les fonds nécessaires à l’investissement

L’assistance technique fournie dans le cadre de la préparation du projet a été concluante. Le coût d’investissement de 52 millions d’euros est financé sur des prêts accordés par des institutions financières européennes. Les travaux de construction commenceront au second semestre de 2014.

42

Pour 15 des 30 projets examinés par la Cour, aucune analyse ne démontrait de manière convaincante qu’une subvention était indispensable pour permettre la souscription du prêt (voir annexe IX). Dans certains cas, des éléments laissaient même penser que les investissements auraient été réalisés sans subvention:

a)dans un cas, la subvention avait pour objet de rendre le prêt concessionnel, mais le pays bénéficiaire n’était plus assujetti aux règles du FMI en matière de prêt concessionnel;

b)dans deux cas, une part importante de l’investissement a été financée directement par le FED. Une subvention n’était dès lors pas nécessaire pour donner au paquet financier un caractère concessionnel;

c)dans quatre cas, la subvention était négligeable au regard du coût d’investissement total et n’a pas augmenté de manière significative la rentabilité financière globale du projet;

d)dans un cas, le projet était viable sur le plan financier même sans subvention;

e)dans un cas, les pouvoirs publics étaient vraiment déterminés à réaliser un investissement ambitieux en faveur d’un projet procurant des avantages environnementaux, même si sa rentabilité financière était très faible. Il était inutile d’accorder une subvention pour pousser le gouvernement à s’engager à couvrir les éventuelles pertes à venir;

f)dans cinq cas, la subvention a principalement servi à aider les institutions financières à proposer un paquet financier susceptible d’emporter l’adhésion des pouvoirs publics des pays bénéficiaires, par exemple en s’alignant sur les offres d’autres bailleurs de fonds pour les projets concernés;

g)l’un des projets concernait la création d’un mécanisme financier intermédiaire de soutien au crédit. Le mécanisme en question consistait en deux produits semblables, dont l’un pouvait fonctionner correctement sans aucune subvention.

La Commission n’a pas pleinement tiré parti de l’occasion qui lui était offerte de participer à l’élaboration des politiques et d’imprimer sa marque sur la manière dont les projets ont été mis en place et gérés

43

Les subventions émanant de facilités d’investissement régionales ont souvent une incidence positive sur la manière dont les projets sont mis en place et gérés (voir point 3). Pour les trente projets examinés par la Cour, cette incidence a pris différentes formes selon le projet:

a)dans onze cas, la subvention a permis d’ajouter au projet des composantes qui n’auraient très certainement pas pu être financées autrement, comme le fait de fournir utilement une assistance technique ou de faire en sorte que le projet profite avant tout aux plus démunis (voir l’exemple présenté à l’encadré 6);

b)dans trois cas, la Commission a directement participé à la mise en place du projet: elle a proposé le projet, financé l’étude de faisabilité et/ou cofinancé le projet par l’intermédiaire d’une contribution directe;

c)dans deux cas, la subvention a servi à financer les études de faisabilité, qui constituaient un élément important dans les décisions concernant la nature et l’ampleur des projets d’investissement;

d)dans un cas, la subvention a permis au projet de gagner considérablement en envergure.

  Encadré 6

Projet soutenu par le FFI — Eau et assainissement dans la région du lac Victoria et de Kampala

Le projet portait sur le renforcement des capacités financières et opérationnelles de la société nationale ougandaise de l’eau et de l’assainissement (National Water and Sewerage Corporation) à Kampala (Ouganda). Il visait à accroître la fiabilité des services d’approvisionnement en eau et à en faciliter l’accès pour les habitants de Kampala et des environs. Le coût total du projet s’élevait à 212 millions d’euros. Le FFI a financé l’assistance technique à hauteur de 8 millions d’euros pour l’élaboration du projet et a octroyé une bonification d’intérêts pour un montant de 14 millions d’euros, ce qui a permis d’atteindre le niveau de concessionnalité de 35 % exigé par le FMI.

Exemple de bonne pratique concernant l’incidence sur la mise en place du projet

La subvention a procuré des avantages sur le plan social grâce au pan du projet axé sur l’aide aux plus démunis. Il a en particulier permis d’améliorer l’approvisionnement en eau potable et les services d’assainissement de base dans les zones très pauvres des environs de Kampala. Les avantages tirés de la subvention sont allés aux bénéficiaires finals en ceci qu’elle a permis de donner un accès à l’eau à un prix réduit aux ménages les plus démunis. Sans cette subvention, le projet se serait limité exclusivement aux zones plus aisées.

44

Toutefois, dans le cadre des 13 autres projets examinés par la Cour, aucun élément ne démontrait que les contributions des facilités d’investissement régionales avaient eu une influence quelconque sur la manière dont les projets ont été mis en place.

45

Dans 10 des projets examinés par la Cour, la subvention a également eu une incidence positive sur la politique du pays bénéficiaire dans le domaine concerné. Dans la plupart de ces cas, la subvention a permis de renforcer le dialogue politique existant avec la Commission dans le secteur dont relevaient les projets. Le dialogue politique était potentiellement plus fort lorsque la subvention permettait effectivement d’obtenir des financements supplémentaires (voir point 42).

46

S’agissant des 20 autres projets, aucun élément ne démontrait que les subventions avaient eu une incidence plus forte sur la politique menée dans le secteur ayant bénéficié de l’aide. Lorsque les prêts de l’institution financière étaient assortis de conditions, ces dernières étaient la plupart du temps directement liées à la mise en œuvre du projet. La Commission n’a pas pris part au suivi et à l’évaluation de la conformité. Dans la plupart des cas, elle n’a pas non plus demandé aux facilités d’investissement régionales d’assortir leurs subventions de conditions liées aux politiques dans les secteurs concernés.

Les financements mixtes ont permis d’améliorer la coordination entre les donateurs, mais la visibilité de la contribution de l’UE reste limitée à ce jour

Coordination des donateurs

47

Les facilités d’investissement régionales encouragent la coordination entre les partenaires dans le domaine du développement en fournissant un cadre dans lequel les institutions financières peuvent se rencontrer et discuter de leurs plans d’investissement, ainsi que coordonner leurs efforts au-delà des projets proprement dits. Il s’agit là d’une bonne pratique en matière de développement, dans le droit fil des principes de la déclaration de Paris²².

48

Sur les 38 projets d’investissement du FFI et les 73 projets de la FIV²³ pour lesquels les organes exécutifs avaient engagé des subventions fin 2013, respectivement 26 et 52 projets ont bénéficié de prêts provenant de plus d’une source.

49

Les financements mixtes ont permis de fournir les capitaux nécessaires à la réalisation de grands projets en combinant différentes ressources financières au sein d’un même projet. Fin 2013, le FFI et la FIV s’étaient engagés à soutenir respectivement 22 et 26 projets d’investissement qui ont bénéficié de prêts pour une valeur totale de plus de 100 millions d’euros. De tels projets auraient été difficiles à financer par une seule institution financière.

50

Instaurée par trois institutions financières européennes, l’initiative de reconnaissance mutuelle (MRI, Mutual Reliance Initiative) a renforcé la coopération et la coordination. Il s’agit d’un cadre formel mis en place en 2009 par l’AFD, la BEI et la KfW dans l’optique d’accroître l’efficacité du cofinancement de projets de développement. Ses caractéristiques essentielles sont la délégation de la plupart des tâches au bailleur de fonds principal d’une opération ainsi que la reconnaissance mutuelle des procédures. Cela a pour effet de réduire les coûts de transaction pour le bénéficiaire, ce qui concorde avec les principes d’efficacité de l’aide. Les décisions et la conclusion des contrats restent cependant du ressort de chaque institution financière.

Visibilité des financements de l’UE

51

Le cadre réglementaire des facilités d’investissement régionales énonce des règles générales concernant la visibilité²⁴. Le principe fondamental consiste à confier au bailleur de fonds principal la responsabilité d’assurer la visibilité de l’UE, qui doit être au moins équivalente à sa propre visibilité. En règle générale, les dispositions contractuelles relatives aux différents projets stipulent également la nécessité d’assurer une visibilité adéquate²⁵, mais ne fournissent aucune instruction ou règle concrètes à cet égard. L’examen des différents projets par la Cour ainsi que l’enquête menée auprès des délégations de l’UE montrent que les institutions financières n’ont à ce jour donné qu’une visibilité limitée aux subventions de l’UE dans le cadre de projets bénéficiant de financements mixtes. Il y a à cela plusieurs raisons:

a)le cadre contractuel ne contient pas de règles ou d’instructions claires et concrètes à l’intention des institutions financières en ce qui concerne la visibilité;

b)à l’exception du Manuel de communication et de visibilité pour les actions extérieures de l’Union européenne, élaboré pour les projets mis en œuvre par la Commission, il n’existe à ce jour aucune règle ou ligne directrice particulières adaptées aux spécificités des financements mixtes;

c)sauf dans quelques cas, aucun budget n’est alloué à la visibilité;

d)aucune obligation n’est faite de rendre compte des efforts déployés pour donner de la visibilité à l’UE.

52

La Commission intensifie actuellement ses efforts pour améliorer la visibilité de l’UE dans le cadre des projets bénéficiant de financements mixtes. Dans la dernière version du formulaire de demande de subvention, les activités prévues en matière de communication et de visibilité doivent être détaillées. Dans certains cas, la Commission a en outre demandé à ce que les institutions financières élaborent un plan de communication, ce qui constitue une bonne pratique. Malgré l’absence de lignes directrices claires, certaines délégations de l’UE ont pris l’initiative de contribuer à faire la promotion des subventions octroyées dans le cadre des facilités d’investissement régionales.

13Règlement (UE, Euratom) n° 966/2012 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2012 relatif aux règles financières applicables au budget général de l’Union et abrogeant le règlement (CE, Euratom) n° 1605/2002 du Conseil (JO L 298 du 26.10.2012, p. 1).

14Un nouveau titre, le titre VIII «Instruments financiers», a été ajouté.

15Pour le CIBO, des lignes directrices pratiques existent depuis 2012. Elles ont aidé les pays partenaires à comprendre les exigences applicables à la constitution et au dépôt des dossiers de candidature de projets.

16Le formulaire de dépôt de projet standard (Standard Project Submission Form) dans le cas des facilités d’investissement régionales gérées par EuropeAid, le formulaire de demande de subvention de projet (Project Grant Application Form) pour le CIBO et la fiche de projet (Cover Sheet) pour le FFI.

17Les informations nécessaires au calcul de ces données n’étaient pas disponibles pour les autres facilités d’investissement régionales.

18Les institutions financières ont toutefois la possibilité de solliciter un «accord de principe» auprès du comité de gestion.

19Comme l’a déjà observé la Cour au point 3.2 de son rapport spécial n° 3/99 sur la gestion et le contrôle des bonifications d’intérêts par les services de la Commission (JO C 217 du 29.7.1999, p. 1).

20À l’exception du mécanisme d’atténuation du risque géothermique.

21Cela correspond à 18 % des montants engagés par le FFI, à 10 % des montants engagés par la FIV et à 35 % des montants engagés par le CIBO.

22La déclaration de Paris (2005) énonce les cinq principes suivants pour une meilleure efficacité de l’aide: l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilité mutuelle.

23Sans compter les 33 projets de préinvestissement du FFI et les 18 de la FIV (voir point 41).

24Par exemple à l’article 10 de l’accord établissant les modalités de mise en œuvre du Fonds fiduciaire UE-Afrique pour les infrastructures et au point 13 de l’accord-cadre de la FIV conclu entre les institutions financières et la Commission.

25Dans le cas des facilités du type de la FIV, tous les accords de contribution comportent une clause imposant à l’institution financière de mentionner explicitement l’aide apportée par l’UE à travers la FIV.

Conclusions et recommandations

Conclusions

53

La Cour estime, en conclusion, que les financements mixtes combinant des subventions au titre des facilités d’investissement régionales et des prêts octroyés par des institutions financières en vue de soutenir les politiques extérieures de l’UE ont généralement été efficaces. Les facilités d’investissement régionales ont été convenablement mises en place, mais les avantages que le financement mixte était susceptible de procurer ne se sont pas pleinement concrétisés en raison de faiblesses affectant la gestion assurée par la Commission.

54

De concert avec les États membres, la Commission a lancé avec succès les facilités d’investissement régionales, dont la structure est globalement appropriée. Elles ont attiré un certain nombre d’institutions financières européennes qui ont recensé suffisamment de projets par rapport aux fonds disponibles. Les projets audités étaient pertinents au regard des besoins des régions et des pays concernés en matière de développement. Si les types de subventions étaient appropriés, l’examen des demandes de subventions réalisé par la Commission reposait sur des informations incomplètes et n’était pas suffisamment centré sur la valeur ajoutée des subventions. Une fois ces dernières approuvées, les avances versées se sont avérées inutilement élevées et la Commission n’a pas vérifié, dans le cadre de son suivi, que les subventions ont systématiquement apporté une valeur ajoutée.

55

Les facilités d’investissement régionales ont favorisé la coordination entre les partenaires dans le domaine du développement à différents niveaux, ce qui a permis le financement de projets qui auraient été trop larges pour les épaules d’un seul donateur ou d’une seule institution financière. Néanmoins, les autres avantages que les financements mixtes combinant des subventions et des prêts auraient été susceptibles de procurer n’ont pas été pleinement obtenus à ce jour. Dans la moitié des cas, les financements mixtes ont permis la souscription de prêts, notamment en les rendant conformes aux règles de concessionnalité du FMI. Dans l’autre moitié des cas cependant, aucune analyse ne démontrait de manière convaincante qu’une subvention était indispensable pour permettre aux institutions financières de contracter les prêts. En outre, la Commission n’a pas pleinement tiré parti de la possibilité qui lui était offerte d’influer positivement sur la manière dont les projets ont été conçus ou d’imprimer davantage sa marque sur la politique du secteur concerné. La visibilité de l’aide de l’UE est restée limitée à ce jour, bien que la Commission ait commencé à remédier à cette situation.

Recommandations

56

Après sept années d’expérience avec les facilités d’investissement régionales, la Commission cherche à améliorer leur structure et leur fonctionnement, par exemple en élaborant des lignes directrices et en participant à la plate-forme de financement mixte de l’UE pour la coopération extérieure. Dans cette optique, la Cour invite la Commission à prendre en considération les recommandations ci-après.

57

La Commission devrait veiller à ce que les subventions de l’UE soient allouées sur la base d’une évaluation documentée de la valeur ajoutée qu’elles apportent sur le plan de la réalisation des objectifs de l’UE dans les domaines du développement, des relations de voisinage et de l’élargissement. Pour ce faire, elle devrait:

a)veiller à ce que des lignes directrices adéquates soient adoptées et appliquées afin de guider l’action de la Commission à chaque étape du processus d’approbation et de suivi;

b)faire preuve de plus d’initiative, en particulier au niveau des délégations de l’UE, lors du recensement et de la sélection des projets;

c)veiller à ce que les demandes de subventions soumises aux organes exécutifs pour approbation définitive ne concernent que des projets parvenus à maturité et à ce que les informations fournies soient complètes. Les demandes de subventions devraient en particulier contenir des informations détaillées sur les raisons qui rendent la subvention nécessaire et sur la valeur ajoutée attendue de celle-ci; elles devraient aussi préciser comment les montants ont été calculés;

d)raccourcir la durée moyenne du processus d’approbation en réévaluant la nécessité de procéder systématiquement à une approbation provisoire.

58

La Commission ne devrait débloquer les fonds qu’une fois que le bénéficiaire en a effectivement besoin.

59

La Commission devrait améliorer son suivi de l’utilisation des subventions de l’UE. Pour ce faire, elle devrait:

a)appliquer un système de mesure des résultats qui comprendrait des indicateurs de suivi de l’incidence des subventions de l’UE;

b)donner des instructions claires aux délégations de l’UE concernant le rôle qu’elles ont à jouer dans le suivi de l’aide de l’UE en faveur de projets bénéficiant de financements mixtes;

c)intégrer le FFI dans le système ROM et adapter la méthodologie de ce dernier aux spécificités des financements mixtes.

60

La Commission devrait intensifier ses efforts en vue d’assurer que les financements de l’UE bénéficient d’une bonne visibilité, en définissant des exigences claires à ce sujet vis-à-vis des institutions financières et en demandant à ce que les délégations de l’UE participent à des actions mettant en lumière ces financements.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 8 juillet 2014.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Présence des facilités d’investissement régionales dans le monde

Source: Bases de données tenues par les secrétariats des facilités d’investissement régionales.

Annexe II

Montants engagés, prévus aux contrats et versés par la Commission au 31 décembre 2013, ventilés par facilité d’investissement régionale

(millions d’euros)

| Montants engagés | Montants prévus aux contrats | Montants versés
FFI | 638 | 638 | 459
CIBO | 274 | 260 | 214
FIV¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | — | —
Total | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Ces montants ne comprennent pas les 17 millions d’euros supplémentaires engagés en 2011 en faveur du mécanisme de financement de la lutte contre le changement climatique (Climate Change Facility), à répartir entre la FIV et la LAIF.

Source: Commission européenne.

Annexe III

Nombre de projets approuvés par les facilités d’investissement régionales pour la période 2007-2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Total
FFI | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
CIBO | — | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
FIV | — | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | — | — | — | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | — | — | — | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | — | — | — | — | — | 3 | 5 | 8
CIF | — | — | — | — | — | — | 4 | 4
Total | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Source: Bases de données tenues par les secrétariats des facilités d’investissement régionales.

Annexe IV

Contributions aux 387 projets approuvés par les facilités d’investissement régionales pour la période 2007-2013

(millions d’euros)

|  | FFI¹ | CIBO | FIV | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Total
SUBVENTIONS
Facilité d’investissement | Commission | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Autres donateurs | 114 | — | — | — | — | — | — | 114
Programmes indicatifs régionaux/nationaux | 80 | — | 200 | — | — | — | — | 280
Autres donateurs | 185 | 76 | 57 | — | — | — | — | 318
Total des subventions | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
PRÊTS
UE | Multilatéraux | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | — | 11 323
Bilatéraux | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Hors UE | Régionaux | 1 174 | — | — | 2 314 | — | — | 30 | 3 518
Multilatéraux | 826 | — | — | — | — | — | — | 826
Bilatéraux | 185 | — | — | — | — | — | — | 185
Total des prêts | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Contributions de la Commission et d’autres donateurs au FFI, calculées au prorata des versements effectués en faveur du Fonds.

Source: Bases de données tenues par les secrétariats des facilités d’investissement régionales.

Annexe V

Prêts des institutions financières pour la période 2007-2013, ventilés par facilité d’investissement régionale

(millions d’euros)

| BEI | BERD | AFD | KfW | Autres institutions financières | Total
FFI | 1 237 | — | 881 | 246 | — | 2 364
CIBO | 1 760 | 600 | 200 | 160 | — | 2 720
FIV | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | — | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | — | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | — | 203 | 45 | — | 358
CIF | — | — | 37 | — | — | 37
Total | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Source: Bases de données tenues par les secrétariats des facilités d’investissement régionales.

Annexe VI

Échantillon examiné constitué de 15 projets soutenus par le FFI

Source: Bases de données tenues par les secrétariats des facilités d’investissement régionales.

Annexe VII

Échantillon examiné constitué de 15 projets soutenus par la FIV

Source: Bases de données tenues par les secrétariats des facilités d’investissement régionales.

Annexe VIII

Échantillon d’audit des projets relatifs à la création de mécanismes financiers intermédiaires

Facilité
Intitulé
Outil
Montant de la subvention
(millions d’euros)
Pays/région
Institution financière chef de file
Autres sources de financement externe

FFI
Fonds de garantie pour l’énergie en Afrique
Assistance technique
1
Régional
BEI
—

FFI
Mécanisme en faveur des énergies renouvelables en Afrique
Assistance technique/subvention
8
Régional
BEI
—

FFI
Dispositif d’atténuation du risque géothermique
Subvention
30
Rwanda, Éthiopie, Kenya, Ouganda, Tanzanie et Burundi
KfW
—

FIV
Facilité de garantie en faveur des PME
Subvention
24
Jordanie, Liban, Égypte, Tunisie et Maroc
BEI
AFD, BM, OFID

FIV
Facilité de financement en faveur des PME
Assistance technique/subvention
15
Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie, Ukraine et Belarus
BERD
BEI, KfW

FIV
Fonds MENA pour les microentreprises et les PME
Assistance technique/subvention
10
Régional
KfW
—

IFCA
Facilité de financement pour l’énergie durable et l’efficacité énergétique au Kirghizstan
Assistance technique/subvention
7
Kirghizstan
BERD
—

IFCA
Mécanisme de financement des PME pour l’Asie centrale
Assistance technique/subvention
11
Régional
BERD
—

Annexe IX

Projets mentionnés au point 42

Facilité
Intitulé du projet
Outil
Montant de l’aide
(millions d’euros)
Pays/région
Institution financière chef de file

FFI
Interconnexion électrique
Bonification d’intérêts
13
Côte d’Ivoire – Sierra Leone – Liberia – Guinée
BEI

FFI
Interconnexion de Caprivi
Bonification d’intérêts
15
Zambie – Namibie – Afrique du Sud
BEI

FFI
Remise en état de la grande route de l’Est
Bonification d’intérêts
25
Zambie – Malawi – Mozambique
BEI

FFI
Corridor de transport d’Afrique de l’Est
Bonification d’intérêts
17
Tanzanie – Kenya – Ouganda – Rwanda – Burundi – République démocratique du Congo
BEI

FFI
Itezhi-Tezhi
Bonification d’intérêts
18
Zambie
BEI

FIV
Programme d’amélioration du service d’eau et d’assainissement
Subvention
5
Égypte
KfW

FIV
Tramway de Rabat
Assistance technique
5
Maroc
AFD

FIV
Phase  II du réseau ferré rapide de Tunis
Subvention
28
Tunisie
AFD

FIV
Modernisation des infrastructures du secteur de l’eau (phase  II)
Assistance technique/subvention
8
Géorgie
BEI

FIV
Facilité de financement en faveur des PME
Assistance technique/subvention
15
Arménie, Azerbaïdjan, Géorgie, Moldavie, Ukraine et Belarus
BERD

FIV
Projet de transport d’électricité
Assistance technique/subvention
16
Égypte
BEI

FIV
Autoroute est-ouest
Subvention
20
Géorgie
BEI

FIV
Centrale solaire de Ouarzazate
Subvention
30
Maroc
BEI

FIV
Programme d’efficacité pour l’eau potable
Assistance technique/subvention
7
Maroc
KfW

FIV
Métro du Caire: phase III de la ligne 3
Assistance technique/subvention
40
Égypte
AFD

Réponses de la Commission

Synthèse

I

La Commission accueille favorablement ce rapport spécial ainsi que les recommandations visant à améliorer davantage la gestion des facilités mixtes, une méthode novatrice de financement de la coopération au développement.

Les pays partenaires de l’UE ont d’importants besoins d’investissement. Les fonds publics et les fonds des donateurs sont loin d’être suffisants pour couvrir ces besoins. Les pays doivent attirer de nouveaux financements publics et privés pour stimuler la croissance économique en tant que condition à la réduction de la pauvreté.

Le programme pour le changement met l’accent sur le soutien à la croissance inclusive et à la création d’emplois comme une priorité essentielle de la coopération extérieure de l’UE. Dans ce contexte, le panachage est reconnu comme un vecteur important pour démultiplier des ressources supplémentaires et potentialiser l’aide de l’Union.

En comblant les lacunes dans le financement des projets d’investissement, la subvention de l’UE rend souvent possibles les projets dans leur ensemble et permet ainsi d’obtenir des financements supplémentaires autres que les prêts de la part d’institutions financières. Par ailleurs, les institutions financières publiques qui participent directement au panachage offrent également un financement autre que les prêts, par exemple des capitaux propres ou des dettes subordonnées.

IV

La Commission est responsable de la mise en place des facilités qui font l’objet d’une évaluation positive dans le rapport. La gestion des projets est assurée en partenariat. La Commission gère les facilités tandis que les institutions financières sont chargées de la gestion quotidienne des projets. Elles exécutent les tâches budgétaires qui leur sont confiées, conformément aux règles du mode de gestion indirecte énoncées dans le règlement financier.

La Commission a élaboré cette structure en tenant pleinement compte des avantages potentiels des facilités et estime que sa gestion a été adéquate.

La Commission est d’avis que la réalisation des avantages potentiels devrait tenir compte de la nature des subventions (assistance technique, par exemple) et des résultats de la mise en œuvre des projets.

VI

La Commission considère que la procédure d’approbation était approfondie: toutes les parties prenantes concernées participent de manière adéquate et la Commission adapte la procédure de consultation aux spécificités des projets. Des informations suffisantes et complètes sont disponibles au cours du processus décisionnel.

La valeur ajoutée est garantie systématiquement: les projets sont présentés au conseil d’administration opérationnel compétent seulement lorsque toutes les composantes du projet ont été précisées et lorsque sa valeur ajoutée est évidente.

Les dispositions relatives aux décaissements d’avances font l’objet d’un réexamen dans les nouveaux modèles de contrat pour les instruments financiers.

VII

La Commission estime que le bien-fondé du financement était clair dans tous les cas. Ces cas sont décrits au point 42 du présent rapport et ont été dûment contestés et justifiés par la Commission. Voir la réponse de la Commission aux points 42 a), à 42 g).

Dans tous les cas, les priorités des facilités ont été mises en adéquation avec les politiques du secteur de l’UE pour chaque région (clairement indiquées dans les orientations stratégiques respectives).

La Commission examinera néanmoins des pistes pour assurer une incidence plus forte sur la politique du secteur ainsi que pour améliorer la visibilité de l’aide de l’Union.

VIII

La Commission fait observer que les recommandations formulées par la Cour sont en totale adéquation avec la réforme des facilités que la Commission a commencée à la fin 2013 et qui entre désormais dans sa phase d’approbation.

Introduction

Encadré 1

Le FMI n’impose plus de critères de concessionnalité prêt par prêt. Il prévoit plutôt un taux de concessionnalité moyen pondéré global pour tous les emprunts. Par conséquent, cette méthode mécaniste ne s’appliquera pas automatiquement à l’avenir.

08

La Commission envisage de modifier le FFI pour lui appliquer une gestion identique à celle des six autres facilités régionales, toutes régies par les mêmes règles, et, ce faisant, accroître la transparence et la prévisibilité du processus pour tous les partenaires et garantir des droits égaux à tous les États membres au sein des conseils d’administration opérationnels. Par ailleurs, les fonds spéciaux alloués par les États membres au panachage peuvent continuer à être gérés par la BEI si ceux-ci le souhaitent.

12

La Commission encourage vivement un plus grand nombre d’agences d’États membres à participer à la mise en œuvre des facilités pour garantir des chances égales et un échange accru de bonnes pratiques.

Observations

16

La Commission estime que la gestion des facilités d’investissement régionales a été adéquate.

La Commission est responsable de la mise en place des facilités qui font l’objet d’une évaluation positive dans le rapport. La gestion des projets est assurée en partenariat. La Commission gère les facilités tandis que les institutions financières sont chargées de la gestion quotidienne des projets. Elles exécutent les tâches budgétaires qui leur sont confiées, conformément aux règles du mode de gestion indirecte énoncées dans le règlement financier.

La Commission a élaboré cette structure en tenant pleinement compte des avantages potentiels des facilités.

18

La Commission se penche sur la gouvernance du FFI et les faiblesses constatées par la Cour, comme les restrictions aux programmes régionaux (ouverture aux programmes nationaux, secteurs différents — mêmes droits de vote, gestion par la Commission, par exemple).

20

L’identification des projets est le résultat des contacts et des débats entre les différentes parties prenantes, dont les pays partenaires ou les organisations régionales compétentes, la Commission et les délégations de l’UE, d’autres donateurs, les institutions financières et, dans certains cas, le secteur privé ainsi que des représentants de la société civile.

L’identification des projets s’appuie sur le processus de programmation et les priorités stratégiques approuvées par la Commission, le SEAE et les pays partenaires. Elle s’appuie également sur les débats stratégiques tenus au sein de chaque facilité mixte dans le cadre du conseil d’administration stratégique/comité de pilotage et sur les débats tenus sur l’analyse du portefeuille de projets approuvés ainsi que sur la réserve de projets.

Être systématiquement «à l’initiative» n’est pas un objectif opérationnel en soi pour la Commission. Celle-ci s’efforce plutôt d’augmenter autant que possible l’efficacité et la division du travail dans le processus d’identification et de prendre appui sur les forces opérationnelles des parties prenantes. Ce principe sera rendu encore plus efficace grâce à la réforme du panachage dans sa phase d’approbation.

21

La Commission envisage de revoir la mise en place des facilités dans la région africaine. Voir la réponse de la Commission au point 18.

Réponse commune de la Commission aux points 22 à 31

22

En raison de la nature flexible des facilités et de leur présence dans de nombreux secteurs, le processus visant à établir un indicateur commun de valeur ajoutée pour tous les projets est forcément complexe, voire presque impossible.

La valeur ajoutée de la subvention est toujours évaluée et cette évaluation a été consolidée au fil du temps, en particulier dans le cadre des travaux entrepris par la plate-forme de l’UE.

23

La Commission estime que les données pertinentes requises aux différentes étapes de l’approbation (provisoire et définitive) étaient à sa disposition. Les données financières à un stade d’approbation provisoire sont susceptibles de changer. À un stade d’approbation définitive, en revanche, ces informations sont évaluées.

Par ailleurs, il se peut que certaines conditions d’emprunt évoluent entre la demande et l’approbation définitive, sous l’effet de fluctuations économiques. Par conséquent, les institutions financières peuvent conclure les négociations concernant les conditions exactes de leur emprunt (taux d’intérêt, années jusqu’à l’échéance, etc.) après l’approbation par le conseil d’administration de la facilité.

Il est de la responsabilité des bailleurs de fonds de procéder aux calculs nécessaires selon les normes internationales, le principe de la diligence raisonnable et les méthodes convenues dans le cadre d’un partenariat et d’une division du travail efficace.

Des équipes spécialisées des institutions financières procèdent à une évaluation approfondie du projet, conformément au principe de la diligence raisonnable.

Les études sous-jacentes sont essentiellement menées par le bailleur de fonds européen principal et sont disponibles lorsque des inquiétudes s’expriment quant à la qualité des projets ou lorsque des informations supplémentaires sont demandées en plus des informations contenues dans la demande.

La Commission ne croit pas qu’il soit nécessaire que les bailleurs de fonds présentent les études de manière systématique car, dans la plupart des cas, cela ne ferait qu’accroître la charge administrative sans apporter une réelle valeur ajoutée.

24

La Commission souligne que les contributions de l’UE ont été approuvées seulement après l’obtention des informations nécessaires qui déterminent la conformité avec les principales exigences énoncées dans les orientations stratégiques.

Toutes les informations nécessaires à la prise de décisions ont été produites et prises en considération dans le processus décisionnel. Conformément au règlement financier et dans le cadre de la gestion indirecte, la Commission peut s’appuyer sur le travail déjà accompli par l’entité qui en a été chargée, dans le respect des principes de la diligence raisonnable et de la division du travail qui sont au coeur de notre partenariat avec les institutions financières.

Seuls les projets suffisamment parvenus à maturité sont examinés pour approbation. Des études de faisabilité destinées à consolider davantage la structure du projet en fonction des besoins des bénéficiaires peuvent encore être réalisées ultérieurement, de manière à accroître la qualité du projet.

Encadré 2

Comme l’indique le procès-verbal de la 9e réunion du comité de gestion du FFI, des informations supplémentaires sur ce projet ont été fournies aux membres sur demande.

Le projet a été approuvé en 2009. Depuis, le formulaire de demande de subvention s’est considérablement amélioré pour compléter les informations fournies par les institutions financières.

25

Tous les projets financés au titre des facilités sont analysés tant d’un point de vue économique qu’au regard de la soutenabilité de la dette. L’un des objectifs principaux de la Commission et des bailleurs de fonds consiste à préserver l’investissement prévu ainsi que sa durabilité à long terme et son incidence sur le développement.

Pourtant, des critères uniformes, tels que des seuils minimaux, ne peuvent pas être établis pour apprécier la viabilité économique. Le groupe de travail sur la complémentarité des subventions dans le cadre des mécanismes mixtes a conclu en 2009 que la nature même des opérations mixtes appelle une méthode au cas par cas pour évaluer le montant, la forme et la nature de l’aide nécessaire. Cette méthode a été confirmée dans le cadre des travaux plus récents de la plate-forme de financement mixte de l’UE pour la coopération extérieure.

Le taux interne de rentabilité économique (TIRE) des projets est toujours évalué à des fins de diligence raisonnable. Les décisions d’allouer une subvention sont prises sur la base d’une analyse économique et financière des projets, ainsi que des avantages attendus sur le plan social (accessibilité économique, influence sur la santé, situation sociale).

Cet examen repose sur les informations fournies dans le formulaire de demande de subvention ainsi que sur les informations supplémentaires résultant des échanges entre les différents services de la Commission et les délégations de cette dernière, l’institution financière et toute partie prenante concernée, avant, pendant et après les réunions techniques.

La concessionnalité, la soutenabilité de la dette, le montant de la subvention et la viabilité économique sont autant d’éléments au coeur de l’analyse effectuée par les institutions financières et la Commission.

26

La Commission associe les délégations de l’Union à l’examen de la pertinence de la subvention et leur demande leur avis, lorsque cela est utile pour le processus de sélection.

Parmi les délégations qui ont répondu, 96 % ont déclaré qu’elles participent au processus de sélection; le pourcentage plus faible (59 %) correspond au stade d’identification initial du processus de sélection global.

La Commission s’efforce de faire participer davantage les délégations de l’Union à la préparation et au suivi des opérations mixtes. Cet effort est essentiel pour assurer la cohérence des activités de l’UE, accroître la visibilité de l’UE et donner plus de poids à l’UE dans le dialogue politique.

27

Aux fins du calcul, la date de début ne doit pas correspondre à la date d’ajout à la réserve de projets. La réserve de projets ne donne qu’une indication préliminaire des projets potentiels présentant un niveau d’élaboration très différent et différents degrés de maturité.

La Commission est d’avis que l’indicateur le plus adéquat correspond au temps écoulé entre l’approbation par l’organe technique et l’adoption par le conseil d’administration opérationnel au moment de l’approbation définitive.

Cet indicateur conduit à un résultat d’environ 4 mois pour les projets de la LAIF, 3 mois pour la CIF, 6 mois et demi pour la FIV, 5 mois et demi pour l’AIF et environ 4 mois pour l’IFCA. Ce délai semble raisonnable en regard de la complexité technique des projets bénéficiant de financements mixtes et du nombre éventuel de partenaires concernés.

La preuve que la longueur de la procédure est appropriée et raisonnable tient au fait qu’aucun élément probant, jusqu’à présent, n’a démontré que des retards dans la procédure d’approbation avaient empêché la mise en œuvre d’un projet pertinent. Au contraire, la procédure d’approbation offre suffisamment de souplesse pour tenir compte des besoins des partenaires et accélérer le processus, le cas échéant.

29

La Commission tient à préciser que, s’il est nécessaire d’atteindre les niveaux de concessionnalité du FMI, cela ne suffit pas au regard des questions propres aux projets. Le respect du seuil de 35 % peut être considéré comme une première condition préalable et nécessaire pour que le paquet financier soit accepté par un bénéficiaire au titre des restrictions du FMI. Ce n’est toutefois pas une condition automatiquement suffisante en soi. Il se pourrait que certains projets nécessitent une subvention supérieure à 35 % sans mettre en doute l’effet considérable qu’ils produisent sur le développement.

30

Le bien-fondé des montants des subventions demandées peut fortement varier selon les entraves particulières du marché concernées, l’accessibilité économique du groupe cible, la maturité du projet, les conditions de marché locales, la disponibilité des fonds d’autres bailleurs de fonds ainsi que la capacité et le goût du risque des responsables de la mise en œuvre des projets, entre autres conditions. Cette variation, associée au manque d’informations de marché fiables dans les pays partenaires, complique l’établissement de critères pour fixer les montants des subventions qui soient applicables à toutes les interventions dans tous les contextes de marché dynamiques. En fin de compte, la Commission doit s’appuyer dans une certaine mesure sur la capacité des institutions financières partenaires à négocier le meilleur accord, soit le montant de subvention le plus bas, pour lancer un projet donné. Il n’existe aucune autre solution viable à ce processus de «tarification» pour certains projets. À titre d’exemple, le montant d’une garantie des premières pertes pour les prêts aux PME ne dépend généralement pas de l’expérience passée (pour autant qu’il y en ait une), mais bien du risque perçu par les prêteurs — un paramètre subjectif qui ne peut être déterminé qu’à travers d’habiles négociations.

Si l’évaluation posait des difficultés en l’absence de comparaisons avec des projets similaires dans les premières années des facilités mixtes, la Commission s’est forgé une expérience au fil des années sur laquelle appuyer le perfectionnement du processus d’évaluation.

En effet, grâce à la réforme du panachage débattue et approuvée récemment, le montant de subvention octroyé en guise de financement sera davantage soumis à la comparabilité et à une optimisation accrue.

31

Aucun élément probant ne démontre que ce risque s’est concrétisé pour l’instant. Les partenaires de la Commission sont des banques de développement et non des banques commerciales; leur principal objectif consiste à contribuer au financement du développement. Néanmoins, la confidentialité des modèles et décisions de tarification a bel et bien empêché une utilisation répandue de l’instrument de bonification d’intérêts.

En cas d’utilisation des bonifications d’intérêts, la Commission compte en particulier sur sa propre surveillance des institutions multilatérales (par l’évaluation des piliers, par exemple) et sur la surveillance et la réglementation nationales qui régissent les institutions bilatérales pour atténuer ce risque.

Le calcul des taux d’intérêt effectué par les banques fera l’objet d’une surveillance et d’une analyse comparative.

32

Dans la gestion centralisée indirecte ou conjointe, les décaissements d’avances étaient en effet élevés au moment de la création des premières facilités. L’explication tenait à la nécessité de lancer une nouvelle modalité d’aide et d’encourager les institutions financières à prendre en charge la gestion de projets complexes.

Les dispositions relatives aux décaissements d’avances ont fait l’objet d’un réexamen dans les nouveaux modèles de contrat pour les instruments financiers, ce qui a mené à un niveau réduit de préfinancement.

Encadré 3

La Commission a agi dans le strict respect des règles et règlements applicables.

L’accord de décaissement présenté à l’encadré 3 a été conclu en 2010. En ce qui concerne la FIV, la Commission a modifié sa politique de décaissement en 2012 (voir point 32).

En outre, l’évaluation de ce projet soutenu par la FIV doit dûment tenir compte de la situation et des événements exceptionnels qui ont secoué le pays partenaire à partir de janvier 2011 et qui ont eu une incidence sur la mise en œuvre du projet.

33

Il est prévu de revoir le système des paiements anticipés en ce qui concerne le FFI.

34

Les projets au titre de ces facilités sont approuvés et sélectionnés directement par les institutions financières européennes dans le strict respect des objectifs, activités et critères établis pour le projet. La sélection des prêts secondaires et des garanties dépend des paramètres liés au projet (détails dans la fiche), en particulier ceux qui expliquent les objectifs poursuivis par le projet. Les normes de diligence raisonnable des institutions financières s’appliquent lors des procédures d’approbation et de sélection. Ces procédures respectent une division du travail convenue et présentant un bon rapport coût/efficacité entre les partenaires, qui inclut les modalités de sélection des actions secondaires. Les institutions financières éligibles rendent compte en détail des projets inscrits dans la facilité, de manière régulière et ponctuelle ou à la demande de la Commission.

Encadré 4

La Commission estime que tous les éléments nécessaires apparaissaient dans le formulaire de demande de subvention du projet soutenu par la FIV concernant la facilité de financement en faveur des PME.

35

Après l’approbation du projet, les délégations de l’Union et/ou le siège de la Commission (selon l’ampleur du projet) assurent un suivi adéquat.

Les services de la Commission entretiennent des contacts réguliers avec les bureaux nationaux de la banque dans les pays concernés et des réunions sont organisées avec les délégations et les coordinateurs de projets locaux des institutions financières désignées comme chefs de file. Ces institutions ont l’obligation contractuelle de présenter des rapports annuels à la délégation. Par ailleurs, comme le prévoient les contrats signés au titre de la coopération déléguée, la Commission prend part aux missions de suivi menées par l’institution financière chef de file sur le terrain, des missions auxquelles elle est invitée et à propos desquelles elle est informée.

Les dispositions contractuelles sont suffisamment claires pour permettre un suivi adéquat.

Le renforcement de l’implication de la délégation plus tôt dans le processus permettra également de renforcer le suivi. Les instructions destinées aux délégations seront mises à jour à cet effet.

36

La Commission prend acte de la référence aux travaux en cours sur les indicateurs axés sur les résultats que les institutions financières utiliseront à des fins de suivi et d’établissement de rapports et souligne que le suivi de la performance est réalisé par l’institution financière chef de file.

37

Tous les projets font l’objet d’un suivi et d’une ou de plusieurs évaluations. Certaines évaluations à mi-parcours ont été finalisées, comme dans le cas de la FIV, ou seront lancées prochainement, comme dans le cas de la LAIF.

En outre, la Commission tient à souligner que:

i)les procédures de suivi axé sur les résultats (Results Oriented Monitoring — ROM) pour les facilités d’investissement régionales gérées par la DG DEVCO sont identiques à celles des autres projets de cette même DG, et

ii)la DG DEVCO prend les mesures nécessaires pour traiter les résultats ROM: pour les projets soumis au processus ROM, les résultats sont envoyés aux délégations de l’UE/aux unités du siège central qui participent à la gestion du projet. Une réponse est attendue de la part de la délégation et elle est généralement transmise à l’institution financière chef de file. Le cas échéant, une réunion contradictoire est organisée pour expliquer les conclusions du processus ROM. Par ailleurs, les représentants de la Commission rencontrent les consultants qui ont effectué les visites ROM à l’occasion de séances de débriefing régulières afin d’être informés de la situation sur le terrain.

Il est prévu de revoir la gestion des projets soutenus par le FFI à l’avenir afin de la mettre éventuellement en adéquation avec celle des autres facilités.

Réponse commune de la Commission aux points 39 à 42

39

La Commission ne partage pas l’analyse de la Cour sur la démonstration de la nécessité de bénéficier d’une subvention pour obtenir un prêt. Le formulaire de demande de subvention constitue la base de l’évaluation, qui est une décision mûrement réfléchie fondée sur les informations des unités thématiques et géographiques ainsi que des délégations de l’UE et du secrétariat, souvent complétées par des informations supplémentaires. L’évaluation de la Commission, étayée par des réunions techniques avec les institutions financières et les conseils d’administration opérationnels en présence des États membres, est fiable et bien fondée. La Commission estime que le processus de sélection des subventions démontre sa nécessité avec suffisamment d’assurances et de preuves.

42

La Commission ne partage pas cette analyse pour les raisons suivantes:

42 a)

Le financement éventuel sans la contribution du FFI au titre du programme du FMI dépendait en effet d’un plafond pour les prêts non concessionnels (voir tableau 1 des rapports par pays 2009 et 2010 du FFI); par conséquent, tout prêt supplémentaire devait être concessionnel. La décision de contracter un prêt concessionnel ou non pour un projet donné est une décision souveraine que la Zambie doit prendre après en avoir discuté avec la communauté internationale, en fonction des caractéristiques économiques de chaque projet.

42 b)

La subvention du FED n’a pas suffi à elle seule à boucler le financement des projets. Le financement supplémentaire, nécessaire pour combler le déficit de financement, n’a été rendu possible que grâce à l’obtention des ressources des institutions financières à travers la contribution du FFI.

42 c)

Même les subventions réduites peuvent présenter une forte valeur ajoutée, par exemple si elles comblent un déficit de financement, améliorent la qualité des projets, etc. Dans trois de ces cas, la subvention a contribué à assouplir les conditions financières globales, puisque le paquet financier proposé par les cobailleurs de fonds n’était pas jugé tout à fait acceptable par l’emprunteur. Pour le quatrième projet, la subvention a permis d’accroître l’incidence potentielle des projets, y compris les avantages financiers.

42 d)

La Commission ne partage pas la conclusion de la Cour. Le bénéficiaire final aurait pu choisir une autre solution, plus rentable, mais qui aurait entraîné des incidences négatives sur l’environnement. La subvention du FFI a permis de faciliter l’investissement dans la solution écologique et de compenser les coûts d’investissement plus élevés.

42 e)

La Commission ne partage pas la conclusion de la Cour, pour laquelle il n’existe pas d’éléments probants suffisants.

La subvention de la FIV était nécessaire pour mobiliser le paquet d’investissement global du projet et était entièrement conforme aux objectifs politiques de l’UE et du pays partenaire.

42 f)

La Commission ne partage pas l’évaluation, qui laisse penser que la subvention était nécessaire pour que le bénéficiaire accepte les prêts connexes et que le paquet de financements mixtes était comparable à d’autres offres financières et n’était pas excessivement subventionné.

42 g)

Cette observation ne tient pas compte du fait que le produit «non subventionné» fonctionnait selon l’hypothèse que la subvention allait arriver. La contribution de la FIV dans un tel scénario est certainement nécessaire pour permettre aux institutions financières européennes de proposer des prêts à un taux qui incite les banques à prêter ensuite ces ressources aux PME. Le fait que la contribution de la FIV n’est pas dépensée (ou l’est en partie) est plutôt un signe de réussite. Cela ouvre la voie à une facilité de suivi fonctionnant avec une contribution de la FIV réduite (sans pour autant que la subvention de la FIV soit réduite dans le cas d’une nouvelle première opération dans un pays).

44

La Commission influence de manière proactive la mise en place des projets. La nature de cette influence dépendra beaucoup du type de projet, puisque les projets visent des objectifs différents et ont des incidences escomptées différentes. Les projets bénéficiant de financements mixtes se mettent en place dans le cadre d’un partenariat et d’un partage des responsabilités entre les donateurs. La Commission joue un rôle essentiel dans ce partenariat et exerce une influence considérable sur tous les aspects pertinents des projets.

46

La Commission est d’avis que les facilités obtiennent généralement des avantages politiques considérables.

Le contexte politique fait partie intégrante de l’évaluation des projets. Chaque projet a ses propres objectifs particuliers et résultats attendus, qui diffèrent selon la nature du projet. Il ne faut pas s’attendre à ce qu’un projet ait une incidence sur tous les objectifs (du reste, cela n’est pas conseillé).

Dans le cas du FFI, lorsque le projet coïncide avec le secteur de concentration de la délégation, il devient en effet possible d’influencer généralement la politique du secteur. Il n’en va pas de même lorsqu’un projet ne correspond pas au secteur de concentration de la délégation, bien qu’il ait malgré tout une portée régionale.

51

Pour des raisons politiques et stratégiques, la Commission (bien qu’elle considère que les lignes directrices relatives à la visibilité de l’UE étaient respectées) consolidera les dispositions en matière de visibilité et associera davantage les délégations au processus.

51 a)

Dans tous les contrats (dans les conditions générales comme dans les annexes qui décrivent l’action), des articles particuliers concernent les projets financés au titre des facilités régionales mixtes. Ces articles stipulent que l’institution financière chef de file doit assurer la bonne visibilité de la subvention.

Par ailleurs, dans la nouvelle convention de délégation en cas de gestion indirecte, qui s’appliquera dès 2014 à tous les projets conclus au titre des facilités régionales mixtes, une annexe est prévue en particulier pour un plan de communication et de visibilité qui sera établi pour chaque projet.

En ce qui concerne le CIBO, la DG Élargissement s’assure, à travers ses contrats d’assistance technique (IPF et IFICO), que tous les outils de communication et de promotion (sites internet, rapports, lignes directrices, fiches factuelles, séminaires, ateliers, etc.) mentionnent le rôle de l’UE dans le mécanisme. Du reste, une plus grande coopération avec les unités de communication des institutions financières internationales est actuellement mise en place et les références à l’UE et au CIBO sont désormais clairement plus nombreuses. La visibilité et la cohérence devraient encore être améliorées, étant donné que toutes les activités en matière de communication du CIBO seront centralisées dans le nouveau contrat élargi IFICO.

52

La Commission souligne que le Manuel de communication et de visibilité pour les actions extérieures de l’Union européenne est pertinent et s’applique à tous les projets dans le domaine de l’action extérieure.

Conclusions et recommandations

53

La Commission est responsable de la mise en place des facilités qui font l’objet d’une évaluation positive dans le rapport. La gestion des projets est assurée en partenariat. La Commission gère les facilités tandis que les institutions financières sont chargées de la gestion quotidienne des projets. Elles exécutent les tâches budgétaires qui leur sont confiées, conformément aux règles du mode de gestion indirecte énoncées dans le règlement financier.

La Commission a élaboré cette structure en tenant pleinement compte des avantages potentiels des facilités et estime que sa gestion a été adéquate.

La Commission est d’avis que la réalisation des avantages potentiels devrait tenir compte de la nature des subventions (assistance technique, par exemple) et des résultats de la mise en œuvre des projets.

54

La Commission considère que la procédure d’approbation était approfondie: toutes les parties prenantes concernées participent de manière adéquate et la Commission adapte la procédure de consultation aux spécificités des projets. Des informations suffisantes et complètes sont disponibles au cours du processus décisionnel.

La valeur ajoutée est garantie systématiquement: les projets sont présentés au conseil d’administration opérationnel compétent seulement lorsque toutes les composantes du projet ont été précisées et lorsque sa valeur ajoutée est évidente.

Les dispositions relatives aux décaissements d’avances font l’objet d’un réexamen dans les nouveaux modèles de contrat pour les instruments financiers.

55

La Commission estime que le bien-fondé du financement était clair dans tous les cas. Ces cas sont décrits au point 42 du présent rapport et ont été dûment contestés et justifiés par la Commission. Voir la réponse de la Commission aux points 42 a) à 42 g).

Dans tous les cas, les priorités des facilités ont été mises en adéquation avec les politiques du secteur de l’UE pour chaque région (clairement indiquées dans les orientations stratégiques respectives).

La Commission examinera néanmoins des pistes pour assurer une incidence plus forte sur la politique du secteur ainsi que pour améliorer la visibilité de l’aide de l’Union.

57

La Commission accepte la recommandation. Le nouveau formulaire de demande indique clairement les différentes formes de valeur ajoutée que la subvention peut apporter.

57 a)

La Commission accepte la recommandation. Des lignes directrices sur la révision de la gouvernance afin de guider l’action de la Commission à chaque étape du processus d’approbation ainsi que sur le suivi des projets sont en cours d’élaboration dans le cadre de la plate-forme de l’UE.

57 b)

La Commission accepte la recommandation. Ce processus est en cours et devrait s’achever à la fin 2014.

57 c)

La Commission accepte la recommandation. Dans la révision de la structure de gouvernance des facilités mixtes, il est proposé que les projets soient seulement présentés pour approbation définitive (et non plus pour approbation provisoire). Le formulaire de demande inclut des descriptions détaillées sur les raisons qui rendent la subvention nécessaire et sur la valeur ajoutée attendue de celle-ci et précise comment le montant a été déterminé/calculé.

Le processus doit prévoir des analyses et des discussions préliminaires concernant les projets présents dans la réserve à des fins de précision avant le dépôt pour approbation définitive, de manière à s’assurer de la maturité des projets et à garantir leur incidence et l’utilisation optimale des ressources.

57 d)

La Commission accepte la recommandation.

58

La Commission accepte la recommandation. À l’avenir, les besoins de liquidités seront pris en considération avant tout décaissement. Un nouveau modèle de contrat pour les instruments financiers est en cours de préparation. La mesure devrait être effective à la fin 2014.

59

La Commission accepte la recommandation.

59 a)

Un système de mesure des résultats est déjà inclus dans le formulaire de demande, assorti de lignes directrices annexées pour préciser les informations demandées. L’incidence de la subvention spécifique de l’UE peut rarement être distinguée du projet global. Toutefois, s’agissant de la subvention de l’UE, la valeur ajoutée doit être clairement indiquée (voir ci-dessus).

59 b)

Des instructions ont été envoyées à toutes les délégations de l’UE et des lignes directrices sont en cours d’élaboration.

59 c)

La Commission accepte en partie la recommandation. La Commission examinera la possibilité d’adapter la méthodologie du système ROM aux spécificités du panachage.

60

La Commission accepte la recommandation.

Une nouvelle convention de délégation en cas de gestion indirecte applicable à tous les projets conclus au titre des facilités régionales mixtes est en cours de préparation. Ce modèle de contrat inclura une annexe prévue en particulier pour un plan de communication et de visibilité qui sera établi pour chaque projet.

QJ-AB-14-016-FR-E  ISSN 1977-5695

La Commission et les États membres ont créé huit facilités d’investissement régionales en vue de soutenir les politiques extérieures de l’UE. Ces facilités d’investissement consistent à  combiner (sous la forme de financements mixtes) des subventions octroyées par la Commission européenne et des prêts consentis par des institutions financières. Elles contribuent au  financement de projets d’infrastructures clés mobilisant d’importantes ressources financières.

La Cour a  examiné l’efficacité des financements mixtes combinant des subventions de l’UE et des prêts octroyés par des institutions financières. En  conclusion, la Cour estime que ces financements mixtes ont généralement été efficaces. Les facilités d’investissement régionales ont été convenablement mises en place, mais les avantages que le  financement mixte était susceptible de procurer ne  se sont pas pleinement concrétisés. La Cour adresse un certain nombre de recommandations à  la  Commission portant sur la sélection des projets et l’approbation des aides, le décaissement des fonds, le  suivi de l’utilisation des subventions de l’UE et  l’amélioration de la visibilité de l’aide de l’Union.