FI
2014

nro 16

Erityiskertomus

Alueellisia
investointikehyksiä
koskevien avustusten
ja rahoituslaitosten
myöntämien lainojen
yhdistämisen vaikuttavuus
EU:n ulkopolitiikan
tukemisen kannalta

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014

ISBN 978-92-9207-026-7 (epub)

ISBN 978-92-9207-024-3 (painettu)

doi:10.2865/89254

© Euroopan unioni, 2014

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•  yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*) Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•  EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).

Maksulliset tilaukset:

•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta (http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).

Sisällys

Sanasto ja lyhenteet

Tiivistelmä

Johdanto

Ulkoisen yhteistyön alan avustusten ja lainojen yhdistämisen mahdolliset hyödyt

EU:n yhdistämismekanismit

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Alueelliset investointivälineet on perustettu asianmukaisesti, mutta komission hallinnoinnissa on yhä puutteita

Alueellisten investointivälineiden perustaminen on asianmukaista ja sääntely- ja menettelykehys paranee

Valituksi tulee sopivia hankkeita, mutta komission arvioinnissa ei painoteta riittävästi EU:n avustusten lisäarvoa ja määriä

Komissio suorittaa tarpeettoman suuria ennakkomaksuja

Investointivälineiden alaryhmiin liittyvien jälleenlainattavien lainojen myöntämisperusteet olivat löyhiä tai suurpiirteisiä

Komissio seurasi avustusten täytäntöönpanoa vaihtelevasti

Avustusten ja lainojen yhdistämismekanismien odotettuja hyötyjä ei ole vielä saavutettu täysimääräisesti

Ainoastaan puolessa tarkastetuista hankkeista oli osoitettavissa, että avustus oli tarpeen lainan myöntämistä silmällä pitäen

Komission mahdollisuuksia osallistua toimintapolitiikkojen laadintaan ja mahdollisuuksia vaikuttaa hankkeiden perustamis- ja hallinnointitapaan ei hyödynnetty täysimääräisesti

Yhdistämismekanismien käyttö edisti rahoittajien koordinointia, mutta EU:n rahoituksen näkyvyys on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | Alueellisten investointivälineiden yleinen kattavuus
Liite II | – | Komission sitomat, sopimat ja maksamat määrät kutakin alueellista investointivälinettä kohti (tilanne 31.12.2013)
Liite III | – | Hyväksyttyjen hankkeiden määrä kutakin alueellista investointivälinettä kohti kaudella 2007–2013
Liite IV | – | Rahoitusosuudet alueellisten investointivälineiden kaudella 2007–2013 hyväksymille 387 hankkeelle
Liite V | – | Rahoituslaitosten lainat kutakin alueellista investointivälinettä kohti kaudella 2007–2013
Liite VI | – | Tarkastetuista EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hankkeista poimittu 15 hankkeen otos
Liite VII | – | Tarkastettu 15 naapuruuspolitiikan investointivälineen hankkeen otos
Liite VIII | – | Investointivälineiden alaryhmien perustamishankkeita koskeva tarkastusotos
Liite IX | – | Kohdassa 42 tarkoitetut hankkeet

Komission vastaus

Sanasto ja lyhenteet

AFD: Agence française de développement

AFD on ranskalainen julkinen kehitysrahoituslaitos, jonka tarkoituksena on toimia köyhyyttä vastaan ja edistää talouskasvua kehitysmaissa ja Ranskan merentakaisilla alueilla. AFD on Ranskan pääasiallinen täytäntöönpanovirasto kehitysyhteistyön alalla.

AIF: Aasian investointikehys

CIF: Karibian alueen investointikehys

EBRD: Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki

EBRD on julkisessa omistuksessa oleva kehityspankki, jonka päätoimipaikka on Lontoossa. EBRD edistää siirtymistä avoimiin markkinatalouksiin Keski- ja Itä-Euroopan ja Keski-Aasian välisillä alueilla sekä eteläisen ja itäisen Välimeren alueilla. EBRD tarjoaa hankerahoitusta pankeille, teollisuuslaitoksille ja yrityksille. Rahoituksen kohteena ovat sekä uudet yritykset että olemassa olevien yritysten investoinnit. Painopisteenä on yksityissektori, mutta EBRD toimii myös julkisessa omistuksessa olevien yritysten kanssa.

EIP: Euroopan investointipankki

EIP on Euroopan unionin pankki. EIP:n omistavat Euroopan unionin jäsenvaltiot. Pankki edustaa jäsenvaltioiden etuja ja tekee tiivistä yhteistyötä muiden EU:n toimielinten kanssa EU:n toimintapolitiikan täytäntöönpanossa rahoittamalla investointihankkeita.

EKR: Euroopan kehitysrahasto

Euroopan kehitysrahastot (EKR) ovat pääasialliset rahoitusvälineet, joiden avulla Euroopan unioni tukee Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden sekä merentakaisten maiden ja alueiden kanssa tehtävää kehitysyhteistyötä. Euroopan unionin suhteet AKT-valtioihin sekä merentakaisiin maihin ja alueisiin perustuvat Cotonoussa 23 päivänä kesäkuuta 2000 tehtyyn kumppanuussopimukseen (”Cotonoun sopimus”), joka kattaa 20 vuoden ajanjakson. Sopimuksen keskeisenä tavoitteena on vähentää köyhyyttä ja lopulta poistaa se.

EU:n edustustot: EU:ta edustaa 139 edustustoa ja toimistoa eri puolilla maailmaa. EU:n edustustot kuuluvat Euroopan komission hallintorakenteeseen, mutta ne palvelevat koko EU:n etuja.

EuropeAid: Kehitys- ja yhteistyöpääosasto – EuropeAid

IFCA: Keski-Aasian investointikehys

IFP: Tyynenmeren investointikehys

IMF: Kansainvälinen valuuttarahasto

ITF: EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

KfW on yritystoimintaa edistävä Saksan liittotasavallan pankki, jonka päätoimipaikka on Frankfurtissa. Pankin kehitysyhteistyöstä vastaava osasto huolehtii talousalan kehitysyhteistyöstä Saksan valtion nimissä.

LAIF: Latinalaisen Amerikan investointikehys

MRI: Keskinäistä luottamusta koskeva aloite

MRI on virallinen toimintakehys, jonka AFD, EIP ja KfW perustivat vuonna 2009. Toimintakehyksen tarkoituksena on lisätä kehitysyhteistyöhankkeiden yhteisrahoituksen vaikuttavuutta. Toimintakehyksen puitteissa delegoidaan useimmat tiettyyn toimeen liittyvät tehtävät päärahoittajalle ja tunnustetaan menettelyt vastavuoroisesti.

Muu kuin markkinaehtoinen laina: Muu kuin markkinaehtoinen laina myönnetään huomattavasti edullisemmin ehdoin kuin markkinaehtoinen laina. Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) määrittää muun kuin markkinaehtoisen lainan osuuden lainan nimellisarvon ja lainanottajan diskontattujen tulevien velanhoitomaksujen kokonaissumman välisen erotuksen perusteella. Määrä ilmaistaan prosenttiosuutena lainan nimellisarvosta.

NIF: Naapuruuspolitiikan investointiväline

ROM: Tulosperusteinen seurantajärjestelmä (Results Oriented Monitoring).

Tulosperusteisen seurantajärjestelmän avulla tarkistetaan hankkeita ja ohjelmia ja annetaan parannussuosituksia.

WBIF: Länsi-Balkanin investointikehys

Tiivistelmä

I

Yhdistämismekanismien avulla rahoituslaitosten myöntämät lainat¹ yhdistetään avustuksiin. Yhdistämisen avulla avustusten myöntäjät voivat edistää ulkoiseen yhteistyöhön suuntaamiensa varojen vipuvaikutusta hyödyntämällä rahoituslaitosten myöntämiä lainoja. Avustusten myöntäjät voivat yhdistämisen avulla vaikuttaa myös toimintapolitiikkojen laadintaan ja/tai hankkeiden perustamis- ja hallinnointitapaan. Lainojen ja avustusten yhdistäminen voi myös edistää sidosryhmien välistä yhteistyötä kehitysavun alalla ja parantaa tuen näkyvyyttä.

II

Komissio ja jäsenvaltiot ovat vuodesta 2007 alkaen perustaneet kahdeksan alueellista investointivälinettä, jotka kattavat komission ulkoisen yhteistyön kokonaisuudessaan. Kaudella 2007–2013 EU ohjasi alueellisiin investointivälineisiin rahoitusta yhteensä 2 106 miljoonaa euroa. Kehitysrahoituslaitokset määrittävät hankkeita ja hakevat avustuksia, joita myöntävät toimeenpanoelimet (kuten komissio), jäsenvaltiot ja muut rahoittajat. Rahoituslaitokset tekevät suurimman osan teknistä apua koskevista sopimuksista ja huolehtivat hankeseurannasta.

III

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kattoi alueelliset investointivälineet niiden perustamisesta alkaen. Tilintarkastustuomioistuin arvioi erityisesti, kuinka vaikuttavaa oli alueellisiin investointivälineisiin liittyvien avustusten yhdistäminen rahoituslaitosten myöntämiin lainoihin. Tarkastus keskittyi alueellisten investointivälineiden perustamiseen ja hallinnointiin sekä siihen, missä määrin yhdistämiseltä odotetut hyödyt oli saavutettu. Tarkastuksen yhteydessä suoritettiin analyyttinen arviointi, haastateltiin komission henkilöstöä, esitettiin kyselytutkimus 40:lle EU:n edustustolle (joista 22 vastasi), käytiin neljässä keskeisessä rahoituslaitoksessa ja tutkittiin 30 hankeavustusta käsittänyt otos.

IV

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että alueellisia investointivälineitä koskevien avustusten yhdistäminen rahoituslaitosten myöntämiin lainoihin EU:n ulkopolitiikan tukemista silmällä pitäen on ollut yleisesti ottaen vaikuttavaa. Alueelliset investointivälineet oli perustettu onnistuneesti, mutta yhdistämisen kaikkia potentiaalisia hyötyjä ei kyetty toteuttamaan täysimääräisesti komission hallinnointipuutteiden takia.

V

Jäsenvaltiot ja komissio varmistivat, että alueelliset investointivälineet perustettiin asianmukaisesti ja että ne ovat nyt vakaasti toiminnassa. Lainarahoituksesta vastasi lähinnä neljä eurooppalaista rahoituslaitosta, jotka määrittivät rahoituskelpoiset investoinnit. Viimeisten seitsemän vuoden aikana ne ovat yksilöineet hankkeet, joihin käytettävissä olevaa rahoitusta voidaan sitoa.

VI

Kaikki tilintarkastustuomioistuimen tutkimat 30 hanketta oli katsottu relevanteiksi asianomaisten alueiden ja maiden kannalta. Komission suorittama hyväksymisprosessi ei kuitenkaan ollut perusteellinen, eikä avustusten myöntämispäätösten tekemistä tietyllä tasolla useinkaan perusteltu vakuuttavan evidenssin avulla. Komissiolla ei myöskään ollut ohjeita päätöksentekoperusteista. Kun avustukset oli myönnetty, suoritettiin tarpeettoman suuria ennakkomaksuja. Komission suorittaman seurannan avulla ei kyetty kaikissa tapauksissa varmistamaan, että avustuksilla saavutettiin lisäarvoa.

VII

Alueelliset investointivälineet tarjosivat kehitysyhteistyökumppaneille foorumin tiiviille yhteistyölle ja sellaisiin hyvin laajamittaisiin hankkeisiin ryhtymiselle, joiden rahoittaminen olisi muutoin ollut vaikeaa. Lainojen kanssa yhdistettävien avustusten myöntämisperusteet olivat selvät joissakin tapauksissa - varsinkin tapauksissa, joissa oli täytettävä muun kuin markkinaehtoisen lainan myöntämisperusteet. Tämä ei kuitenkaan ollut ilmeistä noin 50 prosentissa tarkastetuista tapauksista. Komissio ei hyödyntänyt täysimääräisesti mahdollisuuksia vaikuttaa myönteisesti hankkeiden perustamistapaan tai laajemmin alakohtaiseen toimintapolitiikkaan. EU:n tuen näkyvyys on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi, vaikka komissio onkin ryhtynyt toimiin tilanteen korjaamiseksi.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle joukon suosituksia, joiden tarkoituksena on parantaa alueellisten investointivälineiden vaikuttavuutta. Suositukset koskevat hankkeiden valintaa ja avustusten myöntämistä, rahoituksen maksua, EU:n avustusten täytäntöönpanon seurantaa sekä EU:n tuen näkyvyyden parantamista.

1Lainojen lisäksi käytössä on pienemmässä määrin myös muita rahoitusmuotoja, jotka eivät perustu avustuksiin.

Johdanto

Ulkoisen yhteistyön alan avustusten ja lainojen yhdistämisen mahdolliset hyödyt

01

Yhdistämismekanismien avulla rahoituslaitosten myöntämät lainat² yhdistetään avustuksiin. Avustukset voivat olla erityyppisiä, mutta EU:n ja kehitysmaiden välisessä yhteistyössä yleisimmin käytettäviä avustuksia ovat suorat investointiavustukset, korkotuet, tekninen apu ja lainatakuujärjestelmät.

02

Yhdistämismekanismien päätavoitteena on edistää ulkoiseen yhteistyöhön suunnattavien varojen vipuvaikutusta hyödyntämällä rahoituslaitosten myöntämiä lainoja. Yhdistämisen avulla on tarkoitus tukea investointeja erityisesti tilanteissa, joissa rahoitusmahdollisuudet eivät ole optimaaliset: toimet tai infrastruktuuri saattavat olla toteutuskelpoisia, mutta niille ei löydy riittävästi rahoitusta markkinalähteistä. Seuraavat keskeiset syyt vaikuttavat siihen, että hankkeet eivät houkuta rahoittajia tavanomaisin markkinahinnoin:

a)hankkeet eivät ole tarpeeksi kannattavia, mutta niillä on huomattavia taloudellisia, ympäristökysymyksiin liittyviä ja/tai taloudellisia etuja

b)hankkeet ovat liian riskialttiita

c)hankkeet toteutetaan raskaasti velkaantuneissa maissa, joihin sovelletaan Kansainvälisen valuuttarahaston (IMF) lainavaatimuksia (ks. laatikko 1).

03

Sen lisäksi, että yhdistämismekanismien yhteydessä hyödynnetään rahoituslaitosten myöntämiä lainoja, yhdistäminen tarjoaa avustusten myöntäjille mahdollisuuden osallistua toimintapolitiikkojen laadintaan tai vaikuttaa hankkeiden perustamis- ja hallinnointitapaan. Tämä voi tapahtua esimerkiksi lieventämällä hankkeiden kielteisiä ulkoisvaikutuksia, kuten haitallisia ympäristö- tai yhteiskuntavaikutuksia, tai tarjoamalla lisärahoitusta hankkeen erityistavoitteisiin, kuten hallinnollisten taikka teknisten valmiuksien kehittämiseen.

  Laatikko 1

Raskaasti velkaantuneisiin maihin sovellettavat IMF:n lainavaatimukset

IMF edellyttää, että raskaasti velkaantuneet maat tekevät pelkästään lainasopimuksia, joiden ehdot ovat huomattavasti edullisempia kuin markkinaehtoisten lainojen ehdot. Näitä lainoja kutsutaan muiksi kuin markkinaehtoisiksi lainoiksi. IMF edellyttää, että raskaasti velkaantuneissa maissa muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuus on vähintään 35 prosenttia.

04

Yhdistämismekanismien käytöstä voi koitua myös muita, yleisluontoisempia hyötyjä:

a)Mekanismien käyttö edistää sidosryhmien välistä yhteistyötä kehitysavun alalla. Yhdistämismekanismeja perustetaan yhteistyössä eurooppalaisten rahoituslaitosten kanssa, joten mekanismeja käytettäessä voidaan hyödyntää rahoituslaitosten erityisasiantuntemusta ja tietämystä. Lisääntynyt yhteistyö voi lisätä myös avoimuutta ja mittakaavaetuja ja vähentää kumppanimaalle aiheutuvia transaktiokustannuksia. Lisääntyneen yhteistyön avulla voidaan myös toteuttaa hankkeita, jotka ovat liian laajamittaisia rahoituskohteita yksittäiselle rahoittajalle tai rahoituslaitokselle.

b)Mekanismien käyttö lisää edunsaajien ja suuren yleisön tietoisuutta siitä, että investoinnit on rahoitettu rahoittajien tuella. Yhdistämällä eri rahoittajien ja rahoituslaitosten toimet voidaan saavuttaa tuen näkyvyyden kannalta tarvittava toimien vähimmäismäärä.

EU:n yhdistämismekanismit

05

Komissio on myöntänyt korkotukia jo pitkään. Komissio ja jäsenvaltiot ovat kuitenkin viime aikoina perustaneet erityismekanismeja, jotka vauhdittavat yhdistämisen käyttöä. Komissio on vuodesta 2007 alkaen perustanut kahdeksan alueellista investointivälinettä, jotka kattavat komission ulkoisen yhteistyön kokonaisuudessaan (ks. liite I). Ne yhdistävät Euroopan kehitysrahastoista (EKR) ja EU:n yleisestä talousarviosta rahoitetut avustukset lainoihin, joiden myöntäjinä ovat lähinnä eurooppalaiset kehitysrahoituslaitokset. Joissakin tapauksissa myös EU:n jäsenvaltiot maksavat rahoitusta suoraan.

06

Alueellisten investointivälineiden hallintorakenne on kolmitasoinen³:

a)strateginen elin⁴, jonka tehtävänä on luoda rahoitusvälineen yleisstrategia

b)toimeenpanoelin⁵, joka muodostuu komissiosta, jäsenvaltioista ja muista rahoittajista; toimeenpanoelin hyväksyy yksittäiset avustukset

c)tekninen elin⁶, joka koostuu rahoituslaitoksista ja komissiosta; tekninen elin laatii yleisen hankesuunnitelman ja valitsee toimeenpanoelimelle esiteltävät hankkeet.

07

Rahoituslaitokset ehdottavat hankkeita neuvoteltuaan ensin asianomaisen kumppanimaan tai kumppanimaiden kanssa⁷. Rahoituslaitokset johtavat hankesuunnitelman laadintaa. Ne yksilöivät ja valitsevat hankkeita omien taloudellisten arviointiperusteidensa mukaan ja hakevat avustusta. Hakemuksessa määritetään hanketyyppi ja tuen määrä. Hankkeiden kehittämisprosessin aikana tehdään yhteistyötä komission kanssa etenkin teknisten elinten ja EU:n edustustojen tasolla. Hankkeen pääasiallinen rahoituslaitos seuraa hankkeen täytäntöönpanoa ja raportoi sen edistymisestä. Pääasiallisella rahoituslaitoksella on oikeus periä palkkio hankkeiden täytäntöönpanon hallinnoinnista.

08

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto on ainoa rahaston muodossa toimiva alueellinen investointiväline. Euroopan investointipankki (EIP) on rahaston varainhoitaja. Muiden alueellisten investointivälineiden tapauksessa komissio useimmiten kanavoi avustukset lopullisille edunsaajille pääasiallisen rahoituslaitoksen kautta. Edunsaajat tekevät ja hallinnoivat sopimuksia itse. Rahoituslaitokset vastaavat kuitenkin itse teknistä apua koskevien sopimusten täytäntöönpanosta ja huolehtivat yhdistämismekanismiin perustuvien hankkeiden täytäntöönpanon seurannasta. Kaikilla alueellisilla investointivälineillä on sihteeristö, joka tukee toimeenpanoelimiä. Sihteeristöistä vastaa komissio⁸ lukuun ottamatta EU–Afrikka-infrastruktuurirahastoa, jonka sihteeristö on EIP:n vastuulla.

09

EU:lla on myös muita yhdistämismekanismeja. Pääesimerkkinä voidaan mainita investointiväline, joka perustettiin vuonna 2003 Cotonoun sopimuksella 20 vuodeksi. Muita esimerkkejä alueellisten investointivälineiden ulkopuolella käytettävistä yhdistämismekanismeista ovat Euro–Välimeriinvestointi- ja kumppanuusväline sekä energiatehokkuutta ja uusiutuvien energialähteiden käyttöä edistävä maailmanlaajuinen rahasto.

10

EU myönsi kaudella 2007–2013 alueellisille investointivälineille rahoitusta 2 106 miljoonaa euroa (ks. liite II). Komissio oli vuoden 2013 loppuun mennessä maksanut jo 1 205 miljoonaa euroa. Alueellisten investointivälineiden toimeenpanoelimet olivat hyväksyneet 387 hanketta (ks. liite III), joihin liittyvien avustusten kokonaismäärä oli 2 346 miljoonaa euroa (ks. liite IV). Avustusten lisäksi myönnettyjen lainojen kokonaismäärä oli 22 152 miljoonaa euroa. Lainoihin liittyvä maksukyvyttömyysaste on toistaiseksi ollut nolla.

11

Tuettavat hankkeet ovat pääasiassa julkisia investointihankkeita. Tuen kattamat alat vaihtelevat välineittäin, mutta liikenne- ja energia-ala saavat eniten rahoitusta⁹. Hankkeet vaihtelevat suhteellisen pienistä, 0,3 miljoonan euron hankkeista yli 1 000 miljoonan euron hankkeisiin. Useimmissa tapauksissa rahoitukseen osallistuu useampi kuin yksi rahoituslaitos. Joissakin tapauksissa alueelliset investointivälineet eivät myönnä rahoitusta yksittäisille investointihankkeille vaan eri välineille tai rahastoille. Käytettäessä tällaisia välineiden alaryhmiä rahoituslaitokset valitsevat ja rahoittavat alatoimia, joihin osallistuu paikallisia rahoituskumppaneita.

12

Neljä pääasiallista rahoituslaitosta¹⁰ on ollut mukana alueellisten investointivälineiden rahoituksessa alusta alkaen: EIP, Euroopan jälleenrakennusja kehityspankki, Agence Française de Développement (AFD) ja Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Liitteessä V esitetään katsaus lainamääristä, jotka ne hyväksyivät kaudella 2007–2013 niille 387 hankkeelle, joita tuettiin näiden välineiden avulla.

13

Joulukuussa 2012 komissio käynnisti ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen toimintafoorumin, jonka avulla on tarkoitus selvittää alueellisten investointivälineiden laadun ja tehokkuuden parantamismahdollisuuksia. Prosessi on käynnissä ja sen tuotoksena odotetaan saatavan joukko suosituksia ja ohjeita yhdistämismekanismien käytöstä ulkoisen yhteistyön alalla sekä siitä, kuinka käyttöön saataisiin lisää julkisia ja yksityisiä resursseja, joiden avulla voitaisiin lisätä EU:n ulkoisen yhteistyön ja kehityspolitiikan vaikutusta.

2Lainojen lisäksi käytössä on pienemmässä määrin myös muita rahoitusmuotoja, jotka eivät perustu avustuksiin.

3Länsi-Balkanin investointikehys (WBIF) muodostaa sikäli poikkeuksen, että sitä johtavat ohjauskomitea ja hankkeen rahoittajaryhmä.

4”Strateginen johtoryhmä” tai ”ohjauskomitea”.

5”Toimiva johto” tai ”toimeenpanokomitea”.

6”Hankkeen rahoittajaryhmä” tai ”rahoituslaitosryhmä”.

7Länsi-Balkanin investointikehykseltä hakevat avustuksia lähinnä kumppanimaat.

8Toimista vastaa kehitys- ja yhteistyöpääosasto (EuropeAid). Poikkeuksen muodostaa Länsi-Balkanin investointikehys, jonka sihteeristöstä vastaa laajentumisasioiden pääosasto.

9Noin 55 prosenttia.

10Muut tukeen oikeutetut rahoituslaitokset ovat: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Afrikan kehityspankki (AfDB), Belgian Investment Company for Developing Countries (BIO), Karibian kehityspankki (CDB), Euroopan neuvoston kehityspankki (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Teollisen yhteistyön rahasto Oy (FINNFUND), Latinalaisen Amerikan kehityspankki (IADB, toimii Latinalaisen Amerikan investointivälineen tarkkailijana), Luxembourg Development Agency (Lux-Dev), Pohjoismaiden investointipankki (NIB), Private Infrastructure Development Group (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

14

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka vaikuttavia seurauksia oli alueellisia investointivälineitä koskevien avustusten yhdistämisellä rahoituslaitosten myöntämiin lainoihin EU:n ulkopolitiikan tukemista silmällä pitäen. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi seuraaviin kahteen kysymykseen:

a)Onko alueellisten investointivälineiden perustaminen ja hallinnointi onnistunut hyvin?

b)Tuottiko yhdistäminen odotetut hyödyt?

15

Tarkastus oli tilintarkastustuomioistuimen ensimmäinen tarkastus tällä alalla. Tarkastus toimitettiin toukokuun ja joulukuun välillä vuonna 2013. Tarkastuksessa arvioitiin, kuinka tuloksellisia alueelliset investointivälineet ovat olleet niiden perustamisesta alkaen. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan EU:n myöntämään rahoitukseen ja komission rooliin. Tarkastuksen yhteydessä suoritettiin analyyttinen arviointi, haastateltiin komission henkilöstöä, esitettiin kyselytutkimus 40:lle EU:n edustustolle¹¹, käytiin neljässä pääasiallisessa rahoituslaitoksessa ja tarkastettiin hankkeista poimittu otos yksityiskohtaisesti. Otokseen¹² kuului 15 hanketta, joille oli maksettu avustusta EU–Afrikka-infrastruktuurirahastosta (ks. liite VI) ja 15 hanketta, joille oli maksettu avustusta naapuruuspolitiikan investointivälineestä (ks. liite VII). Nämä kaksi alueellista investointivälinettä kattavat sekä EKR:n että EU:n yleisen talousarvion. Niiden osuus on yli 70 prosenttia alueellisten investointivälineiden vuoden 2013 loppuun mennessä myöntämistä avustuksista. Ne ovat myös vanhimpia investointivälineitä, joten niiden hankkeet ovat edenneet pisimmälle. Investointivälineiden erityispiirteistä johtuen tarkastuksessa tutkittiin myös kahdeksaa investointivälineiden alaryhmien luomiseen liittynyttä hanketta (ks. kohta 11), joiden yhteydessä rahoitettiin toimia paikallisten rahoituslaitosten avulla (ks. liite VIII).

11Kyselytutkimukseen vastasi 22 EU:n edustustoa.

12Tilintarkastustuomioistuin valitsi hankkeet satunnaisotannalla rahayksikköön perustuvaa otantaa käyttäen.

Huomautukset

Alueelliset investointivälineet on perustettu asianmukaisesti, mutta komission hallinnoinnissa on yhä puutteita

16

Tilintarkastustuomioistuin tutki, oliko alueelliset investointivälineet perustettu yleisesti ottaen asianmukaisesti ja olivatko sovelletut menettelyt tarkoituksenmukaisia. Tarkastuksessa keskityttiin myös avustushakemusten arviointimenettelyyn, hankkeiden valintaperusteisiin ja avustustyyppien ja -määrien tarkoituksenmukaisuuteen. Tarkastuksen yhteydessä tutkittiin myös avustusten täytäntöönpanoa ja hankkeiden seurantaa.

Alueellisten investointivälineiden perustaminen on asianmukaista ja sääntely- ja menettelykehys paranee

17

On tarkoituksenmukaista, että alueellisia investointivälineitä on yhden yleisen investointivälineen sijasta kahdeksan. Tämä johtuu seuraavista syistä:

a)Välineissä on erilaisia rakenteita eri rahoittajilta tulevan rahoituksen yhdistämiseen ja tuen kanavointiin hankkeille

b)maantieteellisille investointivälineille suunnattava EU:n rahoitus on peräisin eri rahoitusvälineistä, joiden oikeusperustat poikkeavat toisistaan

c)vastuualueet on jaoteltu komissiossa ja rahoituslaitoksissa maantieteellisin perustein

d)eri hallintoelinten toimintaan osallistuvat tahot (ks. kohta 6) vaihtelevat alueittain.

18

Kaikkien alueellisten investointivälineiden tavoitteet ja painopistealat on sovitettu yhteen EU:n yleisten toimintapoliittisten tavoitteiden kanssa. EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston tapauksessa ainoastaan alueellisen ulottuvuuden sisältävät hankkeet olivat oikeutettuja tukeen, mikä rajoitti yhdistämismahdollisuuksia.

19

Varainhoitoasetukseen¹³ sisällytettiin hiljattain yhdistämismekanismeihin sovellettavia sääntöjä¹⁴. Sääntöjä sovelletaan vuodesta 2014 alkaen. Säännöt parantavat huomattavasti sääntelykehystä, sillä niissä määritetään käsitteet ja periaatteet, yksinkertaistetaan yhdistämiseen sovellettavia hallinnointimuotoja ja luodaan oikeusperusta innovatiivisten rahoitusvälineiden käytölle. Komissio parantaa parhaillaan sääntelykehystä laatimalla alueellisten investointivälineiden hallinnointiohjeita¹⁵.

20

Komissio on edistynyt jonkin verran tällä alalla, mutta hankkeiden käynnistämisestä vastasivat yleensä rahoituslaitokset. Komissio vastasi ehdotuksiin ja niitä seuraaviin avustuspyyntöihin, mutta ei niinkään huolehtinut aktiivisesti toimien yksilöinnistä.

21

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston sihteeristöstä vastaa EIP (ks. kohta 8). Tähän asiaan on puututtava, kun otetaan huomioon, että EIP on hankerahoittaja. Tilanne vaatii puuttumista riippumatta siitä, että sihteeristö toimii erillään EIP:n pankkitoiminnasta.

Valituksi tulee sopivia hankkeita, mutta komission arvioinnissa ei painoteta riittävästi EU:n avustusten lisäarvoa ja määriä

Avustettavien hankkeiden valinta

22

Hankkeiden yksilöinti- ja valintamenettely mahdollisti asianmukaisten avustushakemusten laadinnan siten, että toimiin myönnettävä rahoitus oli mahdollista sitoa suunnitellun aikataulun mukaisesti. Hyväksytyt hankkeet olivat tarkoituksenmukaisia asianomaisten alueiden ja maiden kehitystarpeiden kannalta.

23

Hakeakseen avustusta alueelliselta investointivälineeltä rahoituslaitosten on esitettävä avustushakemus¹⁶. Rahoituslaitosten ennen avustusten hyväksymistä antamat tiedot muuttuivat ajan mittaan kattavammiksi ja tarkemmiksi, mutta ne olivat kuitenkin niin yleisluontoisia, etteivät alueellisten investointivälineiden toimeenpanoelimet kyenneet tekemään tietojen perusteella tarkoituksenmukaisia päätöksiä. Lainaehdoista, muista kuin markkinaehtoisista lainoista (ks. laatikko 1) ja kannattavuudesta (ks. esimerkki laatikossa 2) ei ollut määrällistä tietoa. Lisäksi avustusten myöntämisestä odotettavaa lisäarvoa ei ollut määritetty, jäsennelty eikä kvantifioitu hyvin.

  Laatikko 2

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hanke – Sähkönjakeluverkoston kunnostaminen Beninissä ja Togossa

Hankkeen tarkoituksena oli rakentaa ja kunnostaa sähkönsiirtolinjoja ja syöttöasemia yhteensä 85,7 miljoonan euron arvosta. Hankkeen avulla pyrittiin parantamaan sähkönjakelun luotettavuutta ja tehokkuutta Beninissä ja Togossa. EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto myönsi 12,25 miljoonaa euroa korkotukea, jonka avulla kyettiin saavuttamaan IMF:n edellyttämä muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuus – 35 prosenttia (ks. laatikko 1).

Rahoituslaitosten toimittamat tiedot eivät ole riittäviä

Rahoituslaitosten toimittamiin avustushakemuslomakkeisiin ei sisälly tietoja hankkeiden rahoituksellisesta ja taloudellisesta kannattavuudesta, muista kuin markkinaehtoisista lainoista tai siitä, kuinka hankkeet on mukautettu asianomaisten maiden tarpeisiin. Nämä tiedot olivat kuitenkin saatavilla rahoituslaitosten asiakirjoista. Lomakkeesta ei myöskään käynyt selvästi ilmi, millaista lisäarvoa EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston avustukselta odotettiin. Ilman tätä tietoa komissio ei pystynyt arvioimaan avustuspyyntöä tarkoituksenmukaisesti.

24

Rahoituslaitosten antamien tietojen suppeus johtui siitä, että hankkeet olivat avustushakemusten laadintahetkellä usein vasta valmisteluvaiheessa. Rahoituslaitokset tekevät lainapäätöksensä myöhemmin, toteutettavuustutkimuksen jälkeen. Niiden päätökset perustuivat täten parempiin ja tarkempiin tietoihin kuin mitä komissiolla oli käytössään avustushakemuksia arvioidessaan.

25

Menettelystä ei ole laadittu erillisiä ohjeita, mutta komissio on ajan mittaan parantanut avustushakemusten tarkistuksia. Tarkistukset perustuvat kuitenkin yhä pitkälti avustushakemuksissa esitettyihin tietoihin ja ovat näin ollen rajallisia. Tarkastuskohteena olleiden hankkeiden kohdalla havaittiin, että tarkistuksissa oli kiinnitetty vain vähän huomiota muita kuin markkinaehtoisia lainoja koskevaan kysymykseen, velkakestävyyteen, avustuksen määrään tai taloudelliseen kannattavuuteen. Komissio ei ole määrittänyt taloudellista kannattavuutta koskevia kriteerejä. Komissiolla ei itse asiassa ole selkeitä sääntöjä tai ohjeita siitä, minkä tyyppisiä kehitysinvestointeja pitäisi rahoittaa avustusten, lainojen tai niiden yhdistelmän avulla.

26

Asianomaiset EU:n edustustot otettiin vaiheittain mukaan komission suorittamiin tarkastuksiin konsultoimalla niitä avustushakemusten arvioinnin yhteydessä. Tilintarkastustuomioistuimen suorittama hankkeiden tarkastaminen ja edustustojen henkilöstön haastattelut osoittivat, että edustustojen osallistuminen oli yhä riittämätöntä etenkin hankkeiden yksilöintivaiheessa. Tilintarkastustuomioistuimen kyselytutkimukseen vastanneista 22:sta EU:n edustustosta ainoastaan 59 prosenttia ilmoitti osallistuneensa yhdistämismekanismeihin perustuvien hankkeiden yksilöintiin. Tämä rajoitti edustustojen sitoutumista hankkeisiin. Sen jälkeen kun rahoituslaitokset olivat hakeneet avustusta, komissio kuitenkin pyysi useimpia edustustoja esittämään kantansa niiden isäntämaiden osalta valituista hankkeista.

27

Hankesuunnitelmien hyväksymisestä kuluu hallintoneuvoston antamaan lopulliseen hyväksymiseen EU–Afrikka-infrastruktuurirahastossa keskimäärin 215 päivää, Latinalaisen Amerikan investointivälineen kohdalla keskimäärin 257 päivää ja naapuruuspolitiikan investointivälineen tapauksessa keskimäärin 290 päivää¹⁷. Latinalaisen Amerikan investointivälineen ja naapuruuspolitiikan investointivälineen tapauksessa kaikki hankkeet oli hyväksyttävä alustavasti ja lopullisesti sekä teknisellä että hallintoneuvoston tasolla, mikä oli aikaaviepää. EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston kohdalla menettely oli hieman kevyempi, sillä alustavia hyväksymisiä ei edellytetty¹⁸.

Avustustyypin ja -määrän valinta

28

Valitut avustustyypit (ks. kohta 1) olivat tarkoituksenmukaisia sen lisäarvon kannalta, joka niiden avulla pyrittiin saavuttamaan. Ainoastaan EU–Afrikkainfrastruktuurirahasto myönsi korkotukia. Muut alueelliset investointivälineet eivät niitä myöntäneet, vaikka se olisi ollut mahdollista välineisiin sovellettavan sääntely- ja sopimuskehyksen puitteissa.

29

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 30 avustuksesta 11:n tarkoituksena oli varmistaa, että lainan avulla saavutettiin IMF:n edellyttämä 35 prosentin osuus muita kuin markkinaehtoisia lainoja (ks. laatikko 1). Mainituista 11 avustuksesta seitsemän kohdalla tilintarkastustuomioistuin ei saanut komissiolta tai rahoituslaitoksilta evidenssiä siitä, että muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuus ei ollut korkeampi kuin IMF:n vaatimuksen täyttämiseksi oli tarpeen. Yhdessä tapauksessa muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuus ylitti vaaditun 35 prosentin vähimmäisosuuden, mutta asiasta ei ilmoitettu komissiolle.

30

Ei ollut olemassa kriteerejä, joiden perusteella avustusten määrät vahvistettaisiin tapauksissa, joissa päätavoitteena oli jokin muu kuin IMF:n vaatimusten noudattaminen. Tarkastetuissa tapauksissa jäi usein epäselväksi, miten avustusten määristä oli päätetty. Lisäksi komissio ei katsonut tarpeelliseksi tarkistaa rahoituslaitosten hakemien avustusmäärien laskentatapaa perusteellisesti.

31

Rahoituslaitokset pystyivät teoriassa asettamaan korkotason tavanomaista korkeammaksi ja hyväksyttämään sen edunsaajalla sisällyttämällä rahoituspakettiin avustuksen. Tilanne sisältää riskin, että avustuksista saatava hyöty ei siirry kokonaisuudessaan edunsaajalle. Julkiset kehitysrahoituslaitokset ovat velvollisia tarjoamaan tarkoituksenmukaisimmat rahoitusehdot, mutta komissio tai tilintarkastustuomioistuin ei pysty sulkemaan pois mainitun riskin toteutumista, sillä ne eivät pysty tutkimaan menettelyitä, koska korkotasojen määrittäminen on luottamuksellista¹⁹.

Komissio suorittaa tarpeettoman suuria ennakkomaksuja

32

Avustusten myöntämisen ja sopimusten allekirjoittamisen jälkeen suoritettiin huomattavia ennakkomaksuja. Komissiolla oli varat valmiina ja se suoritti siirrot ennen kuin varoja tarvittiin. Edunsaaja käytti varoja hitaasti, koska hankkeen käynnistäminen ja tarvittavien palvelu- ja urakkasopimusten tekeminen veivät aikaa ja myös täytäntöönpano oli aikaaviepää. Siirretyt varat olivat näin pitkiä aikoja käyttämättöminä, mikä on vastoin moitteettoman varainhoidon periaatteita (ks. esimerkki laatikossa 3). Talousarvion toteutumalaskelma ei täten kuvasta välineiden todellista toimintaa.

33

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston tapauksessa komissio siirtää varat rahastolle, minkä jälkeen rahastoa hallinnoiva EIP siirtää avustukset rahastosta pääasialliselle rahoituslaitokselle. EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hallintoneuvosto myöntää avustuksia siten, ettei niiden kokonaismäärä ylitä rahaston käteisvarojen määrää. Tämän varovaisen lähestymistavan avulla EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto varmistaa pystyvänsä vastaamaan sitoumuksistaan. Varsinainen hanketäytäntöönpano alkaa vasta myöhemmin, joten edunsaaja käyttää asianomaiset varat vasta joidenkin vuosien kuluttua. Rahaston pankkitilillä on näin ollen vuosien ajan suuria rahasummia käyttämättöminä (ks. kaavio).

  Laatikko 3

Naapuruuspolitiikan investointivälineen hanke – Tunisian pikajunaverkoston toinen vaihe

Tämän 550 miljoonan euron arvoisen hankkeen avulla rahoitetaan Tunisiassa uuden suurnopeusjunille tarkoitetun kaupunkirautatieverkoston kahden linjan ensisijaisten osien rakentamista. Naapuruuspolitiikan investointivälineestä myönnetyn 28 miljoonan euron avustuksen tuella annetaan teknistä apua hankintaviranomaiselle ja hankkeen valvojalle.

Naapuruuspolitiikan investointivälineestä myönnettyyn avustukseen liittyvät ennakkomaksut olivat tarpeettoman suuria

Komissio maksoi vuonna 2010 edunsaajalle avustuksen kokonaisuudessaan. Rahoituslaitokset maksoivat myöntämänsä lainat vasta kun edunsaajat tarvitsivat varoja. Hankkeen täytäntöönpanoon liittyi huomattavia viiveitä, joten ensimmäinen lainaerä maksettiin vasta vuonna 2013. Viivästysten takia naapuruuspolitiikan investointivälineen avustuksesta 24,5 miljoonaa euroa oli käyttämättömänä yli kolmen vuoden ajan.

Kaavio

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston kassavirtaliikkeet

Lähde: EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston sihteeristö.

Investointivälineiden alaryhmiin liittyvien jälleenlainattavien lainojen myöntämisperusteet olivat löyhiä tai suurpiirteisiä

34

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti kahdeksan investointivälineiden alaryhmää (ks. kohta 11 ja liite VIII). Komission ei edellytetty hyväksyvän investointivälineiden alaryhmien avulla rahoitettavia toimia ennalta erikseen, ja ainoastaan yhdessä tapauksessa rahoituslaitos oli hyväksynyt rahoitettavat toimet. Samanaikaisesti jälleenlainattaviin lainoihin oikeutettujen toimien valintaperusteet olivat useimmissa tapauksissa löyhiä tai erittäin suurpiirteisiä²⁰. Perusteissa ei mainittu tuettavia aloja tai painopisteitä. Komissio ei täten kyennyt saamaan varmuutta siitä, että menot keskittyivät EU:n painopistealoihin (ks. esimerkki laatikossa 4).

  Laatikko 4

Naapuruuspolitiikan investointivälineen hanke – Pk-yrityksiä koskeva rahoitusväline

Pk-yrityksiä koskevan rahoitusvälineen kautta myönnettiin rahoitusta yhteensä 150 miljoonaa euroa. Rahoitusväline koostui kahdesta tuotteesta. Ensimmäisen avulla annettiin teknistä apua paikallisina yhteistyökumppaneina oleville rahoituslaitoksille ja tarjottiin lainasalkuille tappioriskin jakamiseen tarkoitettu väline. Toisen tuotteen avulla tarjottiin teknistä apua ja korottomia lainoja, joiden avulla pyrittiin alentamaan korkotasoa ja tarjoamaan tappioiden ja riskien jakamiseen tarkoitettu puskuri. Naapuruuspolitiikan investointivälineen avustus hankkeelle oli 15 miljoonaa euroa.

Investointivälineen alaryhmän avulla rahoitettavat toimet valittiin suurpiirteisin perustein

Rahoituslaitosten toimittamasta avustushakemuksesta ei käynyt selkeästi ilmi, millä tasolla edelleen myönnettävät lainat oli hyväksyttävä. Hakemuksessa ei myöskään täsmennetty päärahoittajan vastuualuetta arviointija valintamenettelyssä. EU:n painopisteitä ei vaadittu ottamaan huomioon valintamenettelyssä, sillä tukikelpoisuuskriteereiden mukaan investointeja hyväksyttiin kaikilta aloilta. Myöskään hankeseurantaan liittyviä raportointivaatimuksia ei ollut määritetty selkeästi.

Komissio seurasi avustusten täytäntöönpanoa vaihtelevasti

35

Alueellisten investointivälineiden sihteeristöt vastaavat välineiden yleisestä taloudellisesta seurannasta. Rahoituslaitokset seuraavat varsinaisten hankkeiden täytäntöönpanoa. Komissiossa avustusten seurannasta vastaavat EU:n edustustot. Niiden suorittaman seurannan määrä vaihteli, koska asiasta ei ollut selkeitä sisäisiä ohjeita (ks. kohta 19) ja koska edustustot osallistuivat hankkeiden yksilöintiin vaihtelevalla tavalla (ks. kohta 26). Lisäksi sopimusmääräykset siitä, mitä tietoja rahoituslaitosten on annettava, olivat epäselviä eivätkä ne olleet riittävän velvoittavia.

36

Tuloksellisuusseuranta on toistaiseksi ollut vähäistä ja jäsentelemätöntä. Ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen foorumin yhteydessä on suunnitteilla tulosperusteinen seurantajärjestelmä, jotta seurantaa varten saadaan joukko vakioindikaattoreita.

37

Kuten muidenkin EU:n rahoittamien kehitysyhteistyöhankkeiden yhteydessä, komissio valitsi yhdistämismekanismin kohteena olleet hankkeet tulosperusteiseen seurantajärjestelmään satunnaisvalinnalla. Menettelyyn sisältyi ulkoisten asiantuntijoiden paikan päällä suorittama lyhyt ja keskitetty arviointi, jonka yhteydessä noudatettiin johdonmukaista menetelmää. Tulosperusteiseen seurantajärjestelmään liittyvissä arvioinneissa tarkasteltiin hanketäytäntöönpanon useita eri näkökohtia viiden kriteerin perusteella: tarkoituksenmukaisuus, tehokkuus, vaikuttavuus, mahdollinen vaikutus ja todennäköinen kestävyys. Arvioinneissa ei kuitenkaan erikseen painotettu avustusten myötä saavutettua lisäarvoa. Epäselvää oli, odotettiinko rahoituslaitoksen tai komission ryhtyvän toimiin tulosperusteiseen seurantajärjestelmään pohjautuvien päätelmien ja suositusten perusteella. EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston avulla tuetut hankkeet eivät kuitenkaan kuuluneet tulosperusteisen seurantajärjestelmän piiriin.

Avustusten ja lainojen yhdistämismekanismien odotettuja hyötyjä ei ole vielä saavutettu täysimääräisesti

38

Tilintarkastustuomioistuin arvioi, missä määrin yhdistämiseltä odotetut hyödyt on saavutettu. Tavoitteena oli esimerkiksi: mobilisoida muihin kuin avustuksiin perustuvaa lisärahoitusta, osallistua toimintapolitiikkojen laadintaan, vaikuttaa hankkeiden perustamis- ja hallinnointitapaan, parantaa rahoittajien välistä koordinointia ja edistää Euroopan kehitysyhteistyötuen näkyvyyttä (ks. kohta 4).

Ainoastaan puolessa tarkastetuista hankkeista oli osoitettavissa, että avustus oli tarpeen lainan myöntämistä silmällä pitäen

39

Alueellisten investointivälineiden avulla tuetut hankkeet saivat huomattavaa rahoitusta myös Euroopan ulkopuolisilta rahoituslaitoksilta sekä edunsaajilta. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastaman hankeotoksen tapauksessa eurooppalaiset rahoituslaitokset kattoivat yhteensä 45 prosenttia kokonaisinvestointikustannuksista, noin 20 prosenttia oli peräisin Euroopan ulkopuolisilta rahoituslaitoksilta ja 25 prosenttia oli edunsaajien omia rahoitusosuuksia. Omat rahoitusosuudet ovat hyvä käytäntö pyrittäessä varmistamaan, että edunsaajat ottavat vastuun investoinneistaan. Rahoitusta tarjosivat näin ollen pääasiassa pankit, jotka keskittyvät instituutioiden kehittämiseen. Yksityisen sektorin lainananto on tähän mennessä ollut vähäistä.

40

EU–Afrikka-infrastruktuurirahastosta maksettiin korkotukia, joiden tarkoituksena oli rahoituslaitoksen myöntämän lainan muokkaaminen muuksi kuin markkinaehtoiseksi lainaksi IMF:n kriteereiden mukaisesti (ks. kohta 29). Avustus mahdollisti näin ollen investoinnin toteuttamisen. Vuoden 2013 loppuun mennessä EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston tukea oli sidottu 71 hankkeeseen, joista 14 hankkeella oli tämä tavoite. Kyseisten hankkeiden osuus EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston sitomasta 494 miljoonan euron kokonaismäärästä oli 217 miljoonaa euroa.

41

Alueellisten investointivälineiden avulla rahoitettiin mittava joukko toimia myös investointeja edeltävässä vaiheessa. Toimet olivat lähinnä tutkimuksia, kuten toteutettavuustutkimuksia, jotka olivat tarpeen investointihankkeen perustamiseksi. Rahoituslaitoksilla oli yleensä vain rajalliset rahoitusresurssit tällaisia hankkeita varten. Asianomaisten hankkeiden osuus tarkastetuista EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hankkeista oli 46 prosenttia, naapuruuspolitiikan investointivälineen hankkeista 20 prosenttia ja kaikista Länsi-Balkanin investointikehyksen hankkeista 70 prosenttia²¹. Suurin osa tutkimuksista johti tai johtaa todennäköisesti varsinaisten investointihankkeiden toteuttamiseen, joten niiden voidaan sanoa helpottaneen ainakin jossakin määrin lainojen avulla rahoitettujen investointien toteuttamista (ks. esimerkki laatikossa 5).

  Laatikko 5

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hanke – Maputon lentokenttä

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto rahoitti konsultointipalveluja Maputon (Mosambik) kansainvälisen lentokentän rakennustöiden valmisteluvaiheessa. Suunniteltu investointi koskee kiitoteiden, rullausteiden ja lentokentän maavalaistuksen kunnostamis- ja parannustöitä. Konsultointipalveluista aiheutuvat kustannukset olivat 0,6 miljoonaa euroa. Palvelut koostuivat hankesuunnittelua varten laadittavasta toteutettavuustutkimuksesta ja tarjouskilpailumenettelyn valmistelusta.

Investointeja edeltävässä vaiheessa annettavaan tekniseen apuun liittyvä hyvä käytäntö, joka tuotti vipuvaikutuksen investointien rahoittamiselle

Teknisen avun myötä hankevalmistelu tapahtui onnistuneesti. Yhteensä 52 miljoonan euron suuruiset investointikustannukset rahoitetaan eurooppalaisten rahoituslaitosten myöntämin lainoin. Rakennustyöt alkavat vuoden 2014 jälkipuoliskolla.

42

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 30 hankkeesta 15 hankkeen kohdalla ei ollut suoritettu vakuuttavaa analyysiä, jonka avulla olisi kyetty osoittamaan, että avustus oli välttämätön lainasopimuksen tekemisen kannalta (ks. liite IX). Tapauksesta riippuen oli havaittavissa merkkejä siitä, että investoinnit olisi toteutettu myös ilman avustusta:

a)Yhdessä tapauksessa avustuksen tarkoituksena oli lainan muuttaminen muuksi kuin markkinaehtoiseksi lainaksi, mutta muita kuin markkinaehtoisia lainoja koskevat IMF:n säännöt eivät enää sitoneet asianomaista edunsaajamaata.

b)Kahdessa tapauksessa EKR rahoitti suoraan huomattavan osan investoinnista. Näin ollen avustus ei ollut tarpeen rahoituspaketin muuttamiseksi muuksi kuin markkinaehtoiseksi lainaksi.

c)Neljässä tapauksessa avustus oli marginaalinen investoinnin kokonaiskustannuksiin nähden, eikä avustus lisännyt merkittävästi hankkeen yleistä taloudellista kannattavuutta.

d)Yhdessä tapauksessa hanke oli taloudellisesti kannattava myös ilman avustusta.

e)Eräs valtio oli tiiviisti sitoutunut mittavaan ympäristöhyötyjä tuottavaan investointiin, vaikka investoinnin taloudellinen kannattavuus oli erittäin alhainen. Avustuksen myöntäminen ei ollut valtiolle välttämätöntä mahdollisten tulevien tappioiden kattamista silmällä pitäen.

f)Viidessä tapauksessa avustusta käytettiin lähinnä rahoituslaitosten tukemiseen siten, että ne pystyivät ehdottamaan rahoituspakettia, jonka edunsaajamaat todennäköisesti hyväksyisivät. Tässä yhteydessä rahoituslaitokset esimerkiksi yhdistivät asianomaisia hankkeita koskevat muiden rahoittajien tarjoukset.

g)Yhdessä tapauksessa perustettiin investointivälineen alaryhmä, jonka avulla tarjottiin lainanedistämistukea. Investointivälineen alaryhmä koostui kahdesta identtisestä tuotteesta, joista toisen toiminta oli toteutettavissa onnistuneesti ilman avustukseen perustuvaa rahoitusta.

Komission mahdollisuuksia osallistua toimintapolitiikkojen laadintaan ja mahdollisuuksia vaikuttaa hankkeiden perustamis- ja hallinnointitapaan ei hyödynnetty täysimääräisesti

43

Alueellisista investointivälineistä myönnettävät avustukset vaikuttavat usein myönteisesti hankkeiden perustamis- ja hallinnointitapaan (ks. kohta 3). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien 30 hankkeen tapauksessa myönteinen vaikutus saavutettiin seuraavin eri tavoin hankkeesta riippuen:

a)avustus mahdollisti 11 tapauksessa sellaisten osa-alueiden sisällyttämisen hankkeisiin, joita ei todennäköisesti muutoin olisi kyetty rahoittamaan. Tällaisiin osa-alueisiin lukeutui esimerkiksi hyödyllinen tekninen apu ja köyhiä hyödyttävän hankepainotuksen soveltaminen (ks. esimerkki laatikossa 6)

b)komissio osallistui kolmessa tapauksessa suoraan hankkeen perustamiseen laatimalla hankeehdotuksen, rahoittamalla toteutettavuustutkimuksen ja/tai osarahoittamalla hanketta suoraan

c)kahdessa tapauksessa avustuksen tuella rahoitettiin toteutettavuustutkimuksia, jotka muodostivat keskeisen elementin investointihankkeiden luonnetta ja sisältöä koskevalle päätöksenteolle

d)yhdessä tapauksessa avustuksen myötä hankkeen kattavuutta kyettiin laajentamaan huomattavasti.

  Laatikko 6

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hanke – Victoria-järven alueella toteutettava vesi- ja sanitaatiohanke – Kampalan vesihanke

Hankkeen tarkoituksena oli edistää kansallisen vesi- ja viemäröintiyhtiön taloudellisia ja toiminnallisia valmiuksia Kampalassa (Ugandassa). Hankkeen avulla pyrittiin parantamaan Kampalan ja sen lähialueiden väestölle tarkoitettujen vedentarjontapalveluiden luotettavuutta ja saatavuutta. Hankkeen kokonaiskustannukset olivat 212 miljoonaa euroa. EU–Afrikka-infrastruktuurirahastosta rahoitettiin 8 miljoonalla eurolla hankevalmisteluun liittyvää teknistä apua ja 14 miljoonalla eurolla korkotukea, jonka avulla varmistettiin, että muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuus oli IMF:n vaatimusten mukainen 35 prosenttia.

Hanketta perustettaessa sovellettu hyvä käytäntö paransi hankkeen vaikutusta

Avustus tuotti sosiaalisia hyötyjä köyhiä hyödyttävän hankepainotuksen myötä. Hankkeen avulla parannettiin juomaveden tarjontaa ja perussanitaatiota Kampalaa ympäröivillä köyhemmillä alueilla. Avustuksen tuomat hyödyt siirrettiin lopullisille edunsaajille tarjoamalla köyhimmille kotitalouksille vettä alennettuun hintaan. Ilman avustusta hanke olisi keskittynyt yksinomaan vauraampiin alueisiin.

44

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamien muiden 13 hankkeen tapauksessa ei kuitenkaan ollut havaittavissa näyttöä siitä, että alueellisten investointivälineiden tuki olisi millään tavoin vaikuttanut hankkeiden perustamistapaan.

45

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa hankkeissa oli kymmenen tapausta, joissa avustus on vaikuttanut myönteisesti myös edunsaajamaan toimintapolitiikkaan asianomaisella alalla. Useimmissa tapauksissa avustus vahvisti jo olemassa olevaa toimintapoliittista vuoropuhelua, jota käytiin komission kanssa hankkeiden täytäntöönpanon kohteena olevilla aloilla. Toimintapoliittisen vuoropuhelun vaikutusmahdollisuudet olivat suurempia tapauksissa, joissa avustus tosiasiassa sai lisärahoitusta liikkeelle (ks. kohta 42).

46

Muiden 20 hankkeen kohdalla ei ollut näyttöä siitä, että avustuksilla olisi ollut laajempaa vaikutusta alakohtaiseen toimintapolitiikkaan tuettavalla alalla. Tapauksissa, joissa rahoituslaitos asetti lainoilleen ehtoja, ehdot koskivat useimmiten suoraan hankkeen täytäntöönpanoa. Komissio ei osallistunut sääntöjenmukaisuuden seurantaan ja arviointiin. Useimmissa tapauksissa komissio ei myöskään edellyttänyt, että alueelliset investointivälineet asettavat avustuksille ehtoja, jotka liittyvät asianomaisia aloja koskeviin toimintapolitiikkoihin.

Yhdistämismekanismien käyttö edisti rahoittajien koordinointia, mutta EU:n rahoituksen näkyvyys on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi

Rahoittajien koordinointi

47

Alueelliset investointivälineet edistävät kehitysyhteistyökumppaneiden välistä koordinointia tarjoamalla rahoituslaitoksille tapaamis- ja keskustelufoorumin investointisuunnitelmien käsittelyä varten. Näin niille tarjoutuu myös mahdollisuus koordinoida toimiaan laajemmin kuin pelkästään toteutettavien hankkeiden osalta. Kyseessä on hyvä kehitysyhteistyökäytäntö, joka on Pariisin julistuksen periaatteiden mukainen²².

48

Hallintoneuvostot sitoivat vuoden 2013 loppuun mennessä avustukset 38 EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston investointihankkeen ja 73 naapuruuspolitiikan investointivälineen hankkeen osalta²³. EU–Afrikkainfrastruktuurirahaston hankkeista 26 ja naapuruuspolitiikan investointivälineen hankkeista 52 sai lainoja useammasta lähteestä.

49

Yhdistämisen avulla kyettiin rahoittamaan laaja-alaisia hankkeita yhdistämällä yksittäisten hankkeiden eri rahoituslähteet. Vuoden 2013 lopussa EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto sitoi tukea 22 investointihankkeeseen ja naapuruuspolitiikan investointiväline 26 investointihankkeeseen. Hankkeille myönnettyjen lainojen kokonaisarvo oli yli 100 miljoonaa euroa. Yksittäisen rahoituslaitoksen olisi ollut vaikea rahoittaa tällaisia hankkeita.

50

Kolmen eurooppalaisen rahoituslaitoksen perustama keskinäistä luottamusta koskeva aloite (Mutual Reliance Initiative, MRI) edisti yhteistyötä ja koordinointia entisestään. MRI on virallinen toimintakehys, jonka AFD, EIP ja KfW perustivat vuonna 2009. Toimintakehyksen tarkoituksena on lisätä kehitysyhteistyöhankkeiden yhteisrahoituksen vaikuttavuutta. Toimintakehyksen puitteissa delegoidaan useimmat tiettyyn toimeen liittyvät tehtävät päärahoittajalle ja tunnustetaan menettelyt vastavuoroisesti. Tämä vähentää edunsaajalle aiheutuvia transaktiokustannuksia, mikä on tuen vaikuttavuuden periaatteen mukaista. Päätöstenja sopimustenteko tapahtuu kuitenkin yksittäisten rahoituslaitosten tasolla.

EU:n rahoituksen näkyvyys

51

Alueellisia investointivälineitä koskeva sääntelykehys sisältää yleiset näkyvyyttä koskevat säännöt²⁴. Keskeisenä periaatteena on, että päärahoittaja varmistaa EU:n näkyvyyden siten, että näkyvyys vastaa vähintään päärahoittajan omaa näkyvyyttä. Myös yksittäisiä hankkeita koskevissa sopimuksissa määrätään, että näkyvyyden on oltava riittävä²⁵. Sopimuksissa ei kuitenkaan anneta näkyvyydestä konkreettisia sääntöjä tai ohjeita. Tilintarkastustuomioistuimen yksittäisiin hankkeisiin kohdistama tarkastus ja EU:n edustustoille esittämä kyselytutkimus osoittivat, että rahoituslaitokset ovat toistaiseksi antaneet EU:n avustuksille ainoastaan vähäistä näkyvyyttä yhdistämismekanismeihin perustuvien hankkeiden yhteydessä. Tilanteelle on useita syitä:

a)Sopimuskehys ei sisällä rahoituslaitoksille tarkoitettuja selkeitä ja konkreettisia sääntöjä tai ohjeita näkyvyydestä.

b)Komission toteuttamia hankkeita varten laadittiin EU:n ulkoisiin toimiin liittyvää tiedottamista ja näkyvyyttä koskeva käsikirja (Communication and Visibility Manual for EC External Actions). Mainittua käsikirjaa lukuun ottamatta ei tällä hetkellä ole olemassa sääntöjä tai ohjeita, jotka soveltuisivat nimenomaisesti yhdistämismekanismien erityispiirteisiin.

c)Näkyvyyden parantamiseen ei harvoja tapauksia lukuun ottamatta ole osoitettu määrärahoja.

d)EU:n näkyvyyden parantamistoimista ei edellytetä raportointia.

52

Komissio tehostaa parhaillaan toimiaan, joiden tarkoituksena on parantaa EU:n näkyvyyttä yhdistämismekanismeihin perustuvien hankkeiden yhteydessä. Avustushakemuksen viimeisimmässä versiossa on kuvattava tiedotustoimia ja näkyvyyden parantamistoimia, jotka hankkeen yhteydessä on määrä toteuttaa. Lisäksi komissio on joissakin tapauksissa edellyttänyt, että rahoituslaitokset laativat tiedotussuunnitelman, mikä on hyvä käytäntö. Selkeiden ohjeiden puuttumisesta huolimatta jotkin EU:n edustustot ovat omasta aloitteestaan tukeneet tiedottamista alueellisiin investointivälineisiin liittyvistä avustuksista.

13Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta (EUVL L 298, 26.10.2012, s. 1).

14Varainhoitoasetukseen sisällytettiin uusi osasto, rahoitusvälineet (VIII osasto).

15Käytännön ohjeet, jotka ovat auttaneet kumppanimaita ymmärtämään Länsi-Balkanin investointikehyksen hankehakemuksiin ja niiden jättämiseen liittyvät vaatimukset, ovat olleet käytössä vuodesta 2012 alkaen.

16EuropeAidin hallinnoimien maantieteellisten investointivälineiden tapauksessa käytössä oli vakiomuotoinen hankelomake (”Standard Project Submission Form”), Länsi-Balkanin investointikehyksen tapauksessa hankeavustuksen hakulomake (”Project Grant Application Form”), ja EU–Afrikkainfrastruktuurirahaston tapauksessa niin kutsuttu kansilehti (”Cover Sheet”).

17Kuluneen ajan laskentaan tarvittavia tietoja ei ollut saatavilla muiden alueellisten investointivälineiden osalta.

18Rahoituslaitokset voivat kuitenkin pyytää toimeenpanokomitealta niin kutsuttua periaatteellista hyväksyntää.

19Tilintarkastustuomioistuin toi asian esille jo komission suorittamasta korkotukien hallinnoinnista ja valvonnasta antamassaan erityiskertomuksessa nro 3/99, kohta 3.2 (EYVL C 217, 29.7.1999, s. 1).

20Maalämpöön liittyvien riskien lieventämistä koskevaa välinettä lukuun ottamatta.

21Osuudet vastaavat 18:aa prosenttia EU–Afrikkainfrastruktuurirahaston sitomista määristä, kymmentä prosenttia naapuruuspolitiikan investointivälineen sitomista määristä ja 35:ttä prosenttia Länsi-Balkanin investointikehyksen sitomista määristä.

22Pariisin julistuksessa (2005) määritettiin seuraavat tuen vaikuttavuuden lisäämisperiaatteet: omavastuullisuus, mukauttaminen, yhdenmukaistaminen, toiminnan tuloksellisuus ja keskinäinen vastuu.

23Määrässä ei ole huomioitu 33:a EU–Afrikkainfrastruktuurirahaston ja 18:aa naapuruuspolitiikan investointivälineen hanketta, jotka edelsivät investointeja (ks. kohta 41).

24Esimerkiksi EU–Afrikkainfrastruktuurirahaston täytäntöönpanosääntöjä koskevan sopimuksen 10 artikla ja naapuruuspolitiikan investointivälineen rahoituslaitosten ja komission kanssa tekemän puitesopimuksen 13 artikla.

25Kaikkiin naapuruuspolitiikan investointivälineen tyyppisiä välineitä koskeviin rahoitussopimuksiin sisältyy lauseke, jonka nojalla rahoituslaitoksen on erikseen mainittava naapuruuspolitiikan investointivälineen kautta saatava Euroopan unionin tuki.

Johtopäätökset ja suositukset

Johtopäätökset

53

Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että alueellisia investointivälineitä koskevien avustusten yhdistäminen rahoituslaitosten myöntämiin lainoihin EU:n ulkopolitiikan tukemista silmällä pitäen on ollut yleisesti ottaen vaikuttavaa. Alueelliset investointivälineet oli perustettu onnistuneesti, mutta yhdistämisen kaikkia potentiaalisia hyötyjä ei kyetty toteuttamaan täysimääräisesti komission hallinnointipuutteiden takia.

54

Komissio käynnisti alueelliset investointivälineet onnistuneesti yhdessä jäsenvaltioiden kanssa, ja niiden perustaminen on tapahtunut yleisesti ottaen asianmukaisesti. Joukko eurooppalaisia rahoituslaitoksia kiinnostui osallistumisesta ja yksilöi riittävän määrän hankkeita saatavilla olevaa rahoitusta silmällä pitäen. Tarkastetut hankkeet olivat tarkoituksenmukaisia asianomaisten alueiden ja maiden kehitystarpeiden kannalta. Avustustyypit olivat tarkoituksenmukaisia, mutta komissiolla ei ollut riittävästi tietoja avustushakemusten tarkistusta varten. Tarkistuksissa ei myöskään ole keskitytty tarpeeksi avustusten myötä saatavaan lisäarvoon. Avustusten hyväksymisen jälkeen suoritettiin tarpeettoman suuria ennakkomaksuja eikä komission toteuttaman seurannan avulla kyetty varmistamaan, että avustusten tuella saavutettiin kaikissa tapauksissa lisäarvoa.

55

Alueelliset investointivälineet helpottivat kehitysyhteistyökumppaneiden toimien koordinointia eri tasoilla. Näin voitiin rahoittaa myös hankkeita, jotka olisivat olleet liian laajamittaisia rahoituskohteita yksittäiselle rahoittajalle tai rahoituslaitokselle. Avustusten ja lainojen yhdistämismekanismien muita mahdollisia hyötyjä ei ole kuitenkaan vielä saavutettu täysimääräisesti. Tapauksista puolessa avustusten ja lainojen yhdistämisen avulla lainasopimuksia on voitu tehdä esimerkiksi muuttamalla lainat muiksi kuin markkinaehtoisiksi lainoiksi IMF:n vaatimusten mukaisesti. Lopuissa tapauksissa ei puolestaan ollut suoritettu vakuuttavaa analyysiä, jonka avulla olisi kyetty osoittamaan, että avustus oli rahoituslaitoksille välttämätön lainasopimusten tekemisen kannalta. Komissio ei myöskään hyödyntänyt täysimääräisesti mahdollisuuksia vaikuttaa myönteisesti hankkeiden perustamistapaan tai laajemmin alakohtaiseen toimintapolitiikkaan. EU:n tuen näkyvyys on toistaiseksi jäänyt vähäiseksi, vaikka komissio onkin ryhtynyt toimiin tilanteen korjaamiseksi.

Suositukset

56

Komissiolla on seitsemän vuoden kokemus alueellisista investointivälineistä. Se pyrkii kertyneen kokemuksen avulla parantamaan välineiden rakennetta ja toimintaa esimerkiksi laatimalla ohjeita ja osallistumalla ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä koskevan EU:n laajuisen toimintafoorumin toimintaan. Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio ottaa tässä prosessissa huomioon seuraavat suositukset.

57

Komission olisi varmistettava, että EU:n avustukset myönnetään sellaisen dokumentoidun arvioinnin perusteella, jossa arvioidaan avustuksista saatavaa lisäarvoa EU:n kehitystä, naapuruuspolitiikkaa ja laajentumista koskevien tavoitteiden kannalta. Tältä osin komission olisi

a)varmistettava asianmukaisten ohjeiden hyväksyminen ja täytäntöönpano komission tueksi kaikissa hyväksymis- ja seurantamenettelyn vaiheissa

b)otettava aktiivisempi rooli etenkin EU:n edustustoissa hankkeiden yksilöinnin ja valinnan yhteydessä

c)varmistettava, että hallintoneuvostoille lopullista hyväksyntää varten esitettävät avustushakemukset koskevat ainoastaan täytäntöönpanovalmiita hankkeita ja sisältävät täydelliset tiedot; avustushakemuksissa olisi yksilöitävä avustuksen tarve ja sen avulla saatava lisäarvo ja selvitettävä, miten ilmoitettuihin määriin on päädytty

d)lyhennettävä hyväksymismenettelyn keskimääräistä kestoa tarkistamalla, onko tilapäisten hyväksyntien systemaattinen antaminen tarpeen.

58

Komission olisi maksettava rahoitusta ainoastaan tapauksissa, joissa edunsaaja todella tarvitsee varoja.

59

Komission olisi parannettava EU:n avustusten täytäntöönpanon seurantaa. Tältä osin komission olisi

a)pantava täytäntöön tulosten arviointikehys, jonka yhteydessä seurataan EU:n avustusten vaikutusta indikaattoreiden avulla

b)annettava EU:n edustustoille selkeät ohjeet niiden roolista EU-tuen seurannassa yhdistämismekanismeihin perustuvien hankkeiden yhteydessä

c)sisällytettävä EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto tulosperusteisen seurantajärjestelmän piiriin ja mukautettava tulosperusteisen seurantajärjestelmän menetelmät yhdistämismekanismien erityispiirteisiin.

60

Komission olisi tehostettava toimia, joiden avulla se pyrkii varmistamaan EU:n rahoituksen riittävän näkyvyyden. Tähän olisi tähdättävä määrittämällä rahoituslaitoksille selkeät näkyvyyttä koskevat vaatimukset ja vaatimalla, että EU:n edustustot osallistuvat näkyvyyttä koskeviin toimiin.

Tilintarkastustuomioistuimen III jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Karel PINXTENIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 8. heinäkuuta 2014 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

Alueellisten investointivälineiden yleinen kattavuus

Lähde: Alueellisten investointivälineiden sihteeristöjen tietokannat.

Liite II

Komission sitomat, sopimat ja maksamat määrät kutakin alueellista investointivälinettä kohti (tilanne 31.12.2013)

(miljoonaa euroa)

| Sidottu | Sopimuksen mukainen määrä | Maksettu määrä
EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto | 638 | 638 | 459
Länsi-Balkanin investointikehys | 274 | 260 | 214
Naapuruuspolitiikan investointiväline¹ | 789 | 477 | 422
Latinalaisen Amerikan investointiväline¹ | 179 | 160 | 78
Keski-Aasian investointikehys | 86 | 66 | 22
Aasian investointikehys | 60 | 34 | 9
Karibian investointiväline | 70 | 2 | 1
Tyynenmeren investointikehys | 10 | - | -
Kokonaismäärä | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Määrä ei sisällä 17 miljoonan euron lisäosuutta, joka sidottiin vuonna 2011 ilmastonmuutosta koskevaan välineeseen; määrä oli tarkoitus jakaa naapuruuspolitiikan investointivälineen ja Latinalaisen Amerikan investointivälineen kesken.

Lähde: Euroopan komissio.

Liite III

Hyväksyttyjen hankkeiden määrä kutakin alueellista investointivälinettä kohti kaudella 2007–2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Kokonais-määrä
EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
Länsi-Balkanin investointikehys | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
Naapuruuspolitiikan investointiväline | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
Latinalaisen Amerikan investointiväline | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
Keski-Aasian investointikehys | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
Aasian investointikehys | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
Karibian investointiväline | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Kokonaismäärä | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Lähde: Alueellisten investointivälineiden sihteeristöjen tietokannat.

Liite IV

Rahoitusosuudet alueellisten investointivälineiden kaudella 2007–2013 hyväksymille 387 hankkeelle

(miljoonaa euroa)

|  | EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto¹ | Länsi-Balkanin investointikehys | Naapuruuspolitiikan investointiväline | Latinalaisen Amerikan investointiväline | Keski-Aasian investointikehys | Aasian investointikehys | Karibian investointiväline | Kokonaismäärä
AVUSTUKSET
Investointiväline | Komissio | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Muut rahoittajat | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Maa/alueohjelmat | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Muut rahoittajat | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Avustusten kokonaismäärä | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
LAINAT
EU | Monenvälinen | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
Kahdenvälinen | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Muu kuin EU | Alueellinen | 1 174 | - | - | 2 314 | - | - | 30 | 3 518
Monenvälinen | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
Kahdenvälinen | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Lainojen kokonaismäärä | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto: komission ja muiden rahoittajien suorittamien maksujen osuus rahastolle suoritetuista maksuista.

Lähde: Alueellisten investointivälineiden sihteeristöjen tietokannat.

Liite V

Rahoituslaitosten lainat kutakin alueellista investointivälinettä kohti kaudella 2007–2013

(miljoonaa euroa)

| EIP | Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki | AFD | KfW | Muut rahoituslaitokset | Yhteensä
EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto | 1 237 | - | 881 | 246 | - | 2 364
Länsi-Balkanin investointikehys | 1 760 | 600 | 200 | 160 | - | 2 720
Naapuruuspolitiikan investointiväline | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
Latinalaisen Amerikan investointiväline | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2 201
Keski-Aasian investointikehys | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
Aasian investointikehys | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
Karibian investointiväline | - | - | 37 | - | - | 37
Yhteensä | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Lähde: Alueellisten investointivälineiden sihteeristöjen tietokannat.

Liite VI

Tarkastetuista EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hankkeista poimittu 15 hankkeen otos

Lähde: Alueellisten investointivälineiden sihteeristöjen tietokannat.

Liite VII

Tarkastettu 15 naapuruuspolitiikan investointivälineen hankkeen otos

Lähde: Alueellisten investointivälineiden sihteeristöjen tietokannat.

Liite VIII

Investointivälineiden alaryhmien perustamishankkeita koskeva tarkastusotos

Investointiväline
Hankkeen nimi
Väline
Avustuksen määrä
(miljoonaa euroa)
Maa/alue
Pääasiallinen rahoituslaitos
Muut ulkoiset rahoituslähteet

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Afrikan energia-alan takuurahasto
Tekninen apu
1
Alueellinen
EIP
-

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Kestävää energiaa koskeva afrikkalainen investointiväline
Tekninen apu / avustus
8
Alueellinen
EIP
-

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Maalämpöön liittyvien riskien lieventämistä koskeva väline
Avustus
30
Ruanda, Etiopia, Kenia, Uganda, Tansania ja Burundi
KfW
-

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Pk-yritysten takausjärjestelmä
Avustus
24
Jordania, Libanon, Egypti, Tunisia ja Marokko
EIP
Agence Française de Développement, Maailmanpankki ja Opecin kansainvälisen kehityksen rahasto

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Pk-yritysten rahoitusväline
Tekninen apu / avustus
15
Armenia, Azerbaidžan, Georgia, Moldova, Ukraina ja Valko-Venäjä
Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki
EIP, KfW

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Mikroyrityksille sekä pienille ja keskisuurille yrityksille tarkoitettu Lähi-idän ja Pohjois-Afrikan alueen rahasto
Tekninen apu / avustus
10
Alueellinen
KfW
-

Keski-Aasian investointikehys
Kirgisian kestävää energiatehokkuutta koskeva rahoitusväline
Tekninen apu / avustus
7
Kirgisia
Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki
-

Keski-Aasian investointikehys
Keski-Aasiaa koskeva pk-yritysten rahoitusväline
Tekninen apu / avustus
11
Alueellinen
Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki
-

Liite IX

Kohdassa 42 tarkoitetut hankkeet

Investointiväline
Hankkeen nimi
Väline
Avustuksen määrä
(miljoonaa euroa)
Maa/alue
Pääasiallinen rahoituslaitos

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Voimalinjan liitäntähanke
Korkotuki
13
Norsunluurannikko – Sierra Leone – Liberia – Guinea
EIP

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Caprivin liitäntähanke
Korkotuki
15
Sambia – Namibia – Etelä-Afrikka
EIP

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Itäisen valtatien kunnostushanke
Korkotuki
25
Sambia – Malawi – Mosambik
EIP

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Itäisen Afrikan liikennekäytävä
Korkotuki
17
Tansania – Kenia – Uganda – Ruanda – Burundi – Kongon demokraattinen tasavalta
EIP

EU–Afrikka-infrastruktuurirahasto
Itezhi Tezhi
Korkotuki
18
Sambia
EIP

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Parannettu vesi- ja jätevedenkäsittelyohjelma
Avustus
5
Egypti
KfW

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Rabatin raitiovaunuhanke
Tekninen apu
5
Marokko
AFD

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Tunisian pikajunaverkostohankkeen toinen vaihe
Avustus
28
Tunisia
AFD

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Vesi-infrastruktuurin nykyaikaistamishanke II
Tekninen apu / avustus
8
Georgia
EIP

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Pk-yritysten rahoitusväline
Tekninen apu / avustus
15
Armenia, Azerbaidžan, Georgia, Moldova, Ukraina ja Valko-Venäjä
Euroopan jälleenrakennus- ja kehityspankki

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Voimansiirto
Tekninen apu / avustus
16
Egypti
EIP

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Itä-länsi -moottoritie
Avustus
20
Georgia
EIP

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Ouarzazaten aurinkovoimala
Avustus
30
Marokko
EIP

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Juomavettä koskeva tehokkuusohjelma
Tekninen apu / avustus
7
Marokko
KfW

Naapuruuspolitiikan investointiväline
Kairon metrolinja 3, III vaihe
Tekninen apu / avustus
40
Egypti
AFD

Komission vastaus

Tiivistelmä

I

Komissio on tyytyväinen tähän erityiskertomukseen ja sen sisältämiin suosituksiin, jotka auttavat parantamaan rahoitusta yhdistävien välineiden hallinnointia entisestään. Nämä välineet ovat uudenlainen tapa rahoittaa kehitysyhteistyötä.

EU:n kumppanimailla on huomattavat investointitarpeet. Hallitusten ja rahoittajien varat eivät riitä läheskään täyttämään niitä. Maiden on houkuteltava lisää julkista ja yksityistä rahoitusta vauhdittaakseen talouskasvua, joka on köyhyyden vähentämisen edellytys.

Muutossuunnitelmassa korostetaan osallistavaa kasvua ja työpaikkojen luomista EU:n ulkoisen yhteistyön ensisijaisina tavoitteina. Lainojen ja avustusten yhdistämistä pidetään tässä yhteydessä tärkeänä välineenä, jonka avulla voidaan hankkia lisäresursseja ja tehostaa EU:n avun vaikutusta.

EU:n avustus, jolla paikataan investointihankkeiden rahoitusvajeita, mahdollistaa usein kokonaisia hankkeita, ja se voi siksi houkutella enemmän lisärahoitusta kuin rahoituslaitosten lainat. Lisäksi yhdistämiseen suoraan osallistuvat julkiset rahoituslaitokset tarjoavat usein muutakin rahoitusta kuin lainoja, esimerkiksi pääomaa tai toissijaisia lainoja.

IV

Komissio on vastuussa välineiden rakenteesta, joka katsotaan kertomuksessa asianmukaiseksi. Hankkeiden hallinnointi tapahtuu yhteistyössä. Komissio huolehtii välineiden yleisestä hallinnoinnista, ja kehitysrahoituslaitokset puolestaan vastaavat hankkeiden päivittäisestä hallinnosta. Ne hoitavat niille siirretyt talousarvioon liittyvät tehtävät varainhoitoasetuksessa vahvistettujen, välillistä hallinnointimenettelyä koskevien sääntöjen mukaisesti.

Komissio on tämän rakenteen suunnittelussa ottanut huomioon välineiden kaikki potentiaaliset hyödyt, ja se katsoo hallinnointinsa olleen asianmukaista.

Komissio katsoo, että potentiaalisten hyötyjen saavuttamista arvioitaessa olisi otettava huomioon avustusten luonne (esim. tekninen apu) ja hankkeiden toteutuksen tulokset.

VI

Komissio katsoo hyväksymisprosessin olleen perusteellinen: kaikki sidosryhmät osallistuvat siihen asianmukaisesti, ja komissio mukauttaa kuulemisprosessin kunkin hankkeen erityispiirteisiin. Päätöksentekoprosessin aikana on saatavissa riittävästi kattavaa tietoa.

Lisäarvo varmistetaan kaikissa tapauksissa. Hankkeet annetaan toimivaltaisen toimivan johdon hyväksyttäviksi vasta, kun kaikki hankkeen osatekijät ovat selvillä ja sen lisäarvosta on näyttöä.

Ennakkomaksujärjestelyjä tarkistetaan rahoitusvälineitä koskevissa uusissa sopimusmalleissa, joita laaditaan parhaillaan.

VII

Komissio katsoo rahoituksen myöntämisperusteiden olleen kaikissa tapauksissa selvät. Tapaukset, jotka mainitaan tilintarkastustuomioistuimen kertomuksen 42 kohdassa, komissio on asianmukaisesti kiistänyt ja perustellut. Katso komission vastaus 42 kohdan a–g alakohtaan.

Välineiden painopisteet (jotka on ilmaistu selvästi kunkin välineen strategisissa suuntaviivoissa) on kaikissa tapauksissa sovitettu yhteen kutakin aluetta koskevan EU:n alakohtaisen toimintapolitiikan kanssa.

Komissio pyrkii tästä huolimatta löytämään keinoja vaikuttaa laajemmin alakohtaiseen toimintapolitiikkaan ja lisätä EU:n tuen näkyvyyttä.

VIII

Komissio toteaa, että tilintarkastustuomioistuimen suositukset ovat täysin samansuuntaiset kuin komission vuoden 2013 lopussa käynnistämä investointivälineiden uudistus, joka on juuri tulossa hyväksymisvaiheeseen.

Johdanto

Laatikko 1

IMF ei enää aseta lainakohtaisia vaatimuksia muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuudesta, vaan sen sijaan se asettaa tällaisille lainoille yleisen painotetun keskimääräisen osuuden suhteessa lainojen kokonaismäärään. Tätä mekaanista lähestymistapaa ei siis tulevaisuudessa voi enää soveltaa automaattisesti.

08

Komissio harkitsee parhaillaan EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston muuttamista siten, että sitä hallinnoitaisiin samalla tavalla kuin kuutta muuta alueellista investointivälinettä. Näin niillä olisi kaikilla samat säännöt, mikä tekisi prosessista avoimemman ja ennakoitavamman kaikille kumppaneille ja takaisi yhtäläiset oikeudet kaikille toimivan johdon jäseninä oleville jäsenvaltioille. Lisäksi EIP voisi edelleen hoitaa jäsenvaltioiden yhdistämiseen osoittamia erityisvaroja, jos nämä sitä toivovat.

12

Komissio pyrkii aktiivisesti samaan välineiden täytäntöönpanoon mukaan useampia jäsenvaltioiden virastoja taatakseen yhtäläiset mahdollisuudet ja lisätäkseen parhaiden käytänteiden vaihtoa.

Huomautukset

16

Komissio katsoo alueellisten investointivälineiden hallinnoinnin olleen asianmukaista.

Komissio on vastuussa välineiden rakenteesta, joka katsotaan kertomuksessa asianmukaiseksi. Hankkeiden hallinnointi tapahtuu yhteistyössä. Komissio huolehtii välineiden yleisestä hallinnoinnista, ja kehitysrahoituslaitokset puolestaan vastaavat hankkeiden päivittäisestä hallinnosta. Ne hoitavat niille siirretyt talousarvioon liittyvät tehtävät varainhoitoasetuksessa vahvistettujen välillistä hallinnointimenettelyä koskevien sääntöjen mukaisesti.

Komissio on tämän rakenteen suunnittelussa ottanut huomioon välineiden kaikki potentiaaliset hyödyt.

18

Komissio tarkastelee parhaillaan EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hallintoa ja tilintarkastustuomioistuimen havaitsemia rajoituksia, kuten avustuskelpoisuuden rajaamista alueellisiin ohjelmiin (esim. avaaminen kansallisille ohjelmille, eri alat – samat äänestysoikeudet, komission toteuttama hallinnointi).

20

Hankkeet yksilöidään eri sidosryhmien välisen vuorovaikutuksen ja keskustelujen tuloksena. Näitä sidosryhmiä ovat kumppanimaat ja asianomaiset alueelliset organisaatiot, komissio ja EU:n edustustot, muut rahoittajat, rahoituslaitokset sekä joissain tapauksissa yksityissektorin ja kansalaisyhteiskunnan edustajat.

Hankkeiden yksilöinti perustuu ohjelmatyöprosessiin sekä komissiossa, Euroopan ulkosuhdehallinnossa ja kumppanimaissa hyväksyttyihin toimintapolitiikan painopisteisiin. Lisäksi se perustuu kunkin rahoitusta yhdistävän välineen strategisessa johtoryhmässä/ohjauskomiteassa käytäviin sisäisiin strategisiin keskusteluihin sekä hyväksyttyjen hankkeiden analysointia ja hankesuunnitelmia koskeviin keskusteluihin.

Komission operatiivisena tavoitteena ei ole olla systemaattisesti aloitteellinen. Pikemminkin se pyrkii tekemään yksilöintiprosessista mahdollisimman tehokkaan, optimoimaan sen työnjaon sekä hyödyntämään kaikkien sidosryhmien toiminnallisia vahvuuksia. Tätä virtaviivaistetaan hyväksymisvaiheessa olevassa yhdistämismekanismin uudistuksessa.

21

Komission tarkoituksena on tarkistaa Afrikan alueen investointivälineiden rakennetta. Katso komission vastaus 18 kohtaan.

Komission yhteinen vastaus 22–31 kohtaan

22

Koska välineet ovat joustavia ja alueellisesti erittäin kattavia, yhteisen lisäarvoindikaattorin vahvistaminen kaikkia hankkeita varten on väistämättä mutkikasta ja lähes mahdotonta.

Avustuksen lisäarvo arvioidaan aina, ja arviointi on ajan mittaan kehittynyt etenkin EU:n laajuisen toimintafoorumin tekemän työn ansiosta.

23

Komissio katsoo, että komissiolla oli hyväksynnän eri vaiheissa (alustava ja lopullinen) käytettävissään tarvittavat tiedot. Alustavassa hyväksyntävaiheessa esitetyt rahoitustiedot eivät todennäköisesti ole lopullisia. Lopullisessa arviointivaiheessa nämä tiedot kuitenkin arvioidaan.

Myös jotkin lainaehdot saattavat muuttua hakemuksen jättämisen ja lopullisen hyväksynnän välisenä aikana talouden suhdannevaihtelujen vuoksi. Rahoituslaitokset voivat siksi saattaa päätökseen neuvottelut tarkoista lainaehdoistaan (korkotaso, laina-aika) sen jälkeen, kun kyseisen investointivälineen toimiva johto on hyväksynyt hankkeen.

On rahoittajien vastuulla suorittaa tarvittavat laskelmat kansainvälisten vaatimusten ja asianmukaisen huolellisuuden periaatteen mukaisesti sekä kumppanuuden ja tehokkaan työnjaon yhteydessä sovittuja menetelmiä noudattaen.

Hankkeiden laajemman arvioinnin suorittavat rahoituslaitosten asiantuntijaryhmät asianmukaista huolellisuutta noudattaen.

Taustaselvitykset tekee ensisijaisesti eurooppalainen päärahoittaja, ja ne ovat käytettävissä aina, kun hankkeiden soveltuvuudesta on epäilyksiä tai kun pyydetään muita tietoja hakemukseen sisältyvien tietojen lisäksi.

Komissio ei pidä tarpeellisena sitä, että rahoittajat toimittavat selvitykset systemaattisesti, sillä useimmissa tapauksissa tämä vain lisäisi hallinnollista rasitetta tuottamatta kuitenkaan todellista lisäarvoa.

24

Komissio korostaa, että EU:n rahoitusosuudet on hyväksytty vain, jos on saatu tarvittavat tiedot strategisissa suuntaviivoissa vahvistettujen päävaatimusten noudattamisesta.

Kaikki päätöksenteossa tarvittavat tiedot on tuotettu ja otettu huomioon päätöksentekoprosessissa. Komissio voi varainhoitoasetuksen mukaan välillisessä hallinnoinnissa turvautua sen yhteisön jo tekemään työhön, jolle tehtäviä on siirretty, komission ja rahoituslaitosten välisessä kumppanuudessa keskeisten asianmukaisen huolellisuuden ja työnjaon periaatteiden mukaisesti.

Vain riittävän toteutusvalmiit hankkeet voidaan hyväksyä. Toteutettavuustutkimuksia, joiden tarkoituksena on vahvistaa hankkeen rakennetta edunsaajien tarpeiden mukaisesti, voidaan myöhemmin edelleen tehdä, ja ne tekevät hankkeesta entistä laadukkaamman.

Laatikko 2

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston toimeenpanokomitean yhdeksännen kokouksen pöytäkirjan mukaisesti komitean jäsenille toimitettiin lisätietoa hankkeesta, jos he sitä etukäteen pyysivät.

Hanke hyväksyttiin vuonna 2009. Avustushakemuslomaketta on sittemmin huomattavasti parannettu rahoituslaitosten toimittamien tietojen täydentämiseksi.

25

Kaikki investointivälineistä rahoitetut hankkeet analysoidaan sekä taloudelliselta että velkakestävyyden kannalta. Yksi komission ja rahoittajien päätavoitteista on suojella suunniteltua investointia ja säilyttää sen pitkän aikavälin kestävyys ja kehitysvaikutus.

On kuitenkin mahdotonta vahvistaa yhdenmukaisia perusteita, esimerkiksi vähimmäiskynnysarvoja, taloudellisen kannattavuuden arvioimiseksi. Työryhmä, joka käsitteli avustusten täydentävyyttä yhdistämismekanismien yhteydessä, totesi vuonna 2009 rahoituslähteiden yhdistämiseen liittyvien toimien olevan luonteeltaan sellaisia, että tarvittavan tuen määrä, muoto ja luonne on arvioitava tapauskohtaisesti. Ulkoisen yhteistyön rahoituslähteiden yhdistämistä käsittelevä EU:n laajuinen toimintafoorumi (EUBEC) on vahvistanut tämän hiljattain omassa työssään.

Hankkeiden taloudellinen sisäinen korkokanta arvioidaan aina osana asianmukaisen huolellisuuden prosessia. Avustusten myöntämispäätökset perustuvat hankkeista tehtyihin talous- ja rahoitusanalyyseihin sekä niihin sosiaalisiin hyötyihin (kohtuuhintaisuus, terveysvaikutukset, sosiaalinen tilanne), joita hankkeilta odotetaan.

Arviointi perustuu avustushakemuslomakkeessa annettuihin tietoihin sekä lisätietoihin, joita saadaan tietojenvaihdosta, jota komission eri yksiköt käyvät ennen teknisiä kokouksia, niiden aikana ja niiden jälkeen edustustojen, kyseisen rahoituslaitoksen ja kaikkien asianomaisten sidosryhmien kanssa.

Markkinaehtoisia lainoja koskeva kysymys, velkakestävyys, avustuksen määrä ja taloudellinen kannattavuus ovat kaikki keskeisiä osa-alueita rahoituslaitosten ja komission tekemässä analyysissa.

26

Komissio ottaa EU:n edustustot mukaan avustuksen soveltuvuuden tarkistukseen, ja niiden neuvoja pyydetään aina, kun se on tarpeen valintaprosessia varten.

Vastanneista edustustoista 96 prosenttia ilmoitti osallistuvansa valintaprosessiin. Pienempi osuus (59 prosenttia) viittaa varhaiseen yksilöintivaiheeseen osana koko valintaprosessia.

Komissio pyrkii ottamaan EU:n edustustot yhä enemmän mukaan rahoitusvälineiden yhdistämiseen liittyvien toimien valmisteluun ja seurantaan. Tämä on välttämätöntä EU:n toimien yhdenmukaisuuden varmistamiseksi, EU:n näkyvyyden lisäämiseksi ja EU:n painoarvon kasvattamiseksi toimintapoliittisessa vuoropuhelussa.

27

Aikaa ei pidä laskea hankesuunnitelman hyväksymisestä. Hankesuunnitelma on vasta alustava kuvaus mahdollisista hankkeista, ja hankkeiden kehitystaso ja toteutusvalmiuden aste vaihtelevat tässä vaiheessa hyvin paljon.

Komissio katsoo, että tarkoituksenmukaisin indikaattori on aika, joka kuluu teknisen elimen hyväksynnästä toimivan johdon hyväksyntään lopullisessa hyväksymisvaiheessa.

Tämä aika on Latinalaisen Amerikan investointivälineen hankkeissa noin neljä kuukautta, Karibian investointivälineen hankkeissa kolme kuukautta, naapuruuspolitiikan investointivälineen hankkeissa 6,5 kuukautta, Aasian investointikehyksen hankkeissa 5,5 kuukautta ja Keski-Aasian investointikehyksen hankkeissa noin neljä kuukautta. Nämä aikataulut vaikuttavat kohtuullisilta, kun otetaan huomioon rahoitusvälineiden yhdistämiseen perustuvien hankkeiden tekninen mutkikkuus ja kumppanien mahdollinen määrä.

Menettelyn pituuden asianmukaisuutta ja kohtuullisuutta osoittaa se, että toistaiseksi ei ole näyttöä siitä, että yksikään tällainen hanke olisi jäänyt toteuttamatta hyväksymismenettelyn viivästymisten vuoksi. Hyväksymismenettely on päinvastoin riittävän joustava, jotta siinä voidaan ottaa huomioon kumppanien tarpeet, ja sitä voidaan tarvittaessa nopeuttaa.

29

Komissio huomauttaa, että vaikka IMF:n muiden kuin markkinaehtoisten lainojen osuudelle asettamien vaatimusten täyttäminen voi olla välttämätöntä, se ei aina riitä, kun otetaan huomioon hankekohtaiset seikat. Vaaditun 35 prosentin vähimmäisosuuden saavuttamista voidaan pitää ensimmäisenä välttämättömänä edellytyksenä sille, että IMF:n rajoitusten soveltamisalaan kuuluva edunsaaja voi hyväksyä rahoituspaketin. Se ei välttämättä kuitenkaan ole automaattisesti riittävä edellytys. Joissain hankkeissa avustuksen osuuden rahoituspaketista on ehkä oltava enemmän kuin 35 prosenttia, jotta näiden hankkeiden merkittävä kehitysvaikutus ei vaarantuisi.

30

Haettujen avustusmäärien perustelut voivat vaihdella huomattavasti muun muassa seuraavien muuttujien mukaan: kyseessä oleva markkinaeste, kohtuuhintaisuus kohderyhmän kannalta, hankkeen toteutusvalmiuden aste, paikalliset markkinaolosuhteet, muilta rahoittajilta saatavissa oleva rahoitus sekä hankkeen toteuttajien valmiudet ja riskinottohalukkuus. Nämä muuttujat yhdistettyinä luotettavien markkinatietojen niukkuuteen kumppanimaissa vaikeuttavat sellaisten kriteereiden määrittämistä avustusmäärien vahvistamiselle, jotka kattaisivat kaikki mahdolliset toimet kaikissa mahdollisissa jatkuvasti muuttuvissa markkinatilanteissa. Komission on viime kädessä pakko jossain määrin luottaa kumppanina olevan rahoituslaitoksen kykyyn neuvotella paras mahdollinen sopimus, eli pienin mahdollinen avustusmäärä, jolla kulloinkin kyseessä oleva hanke saadaan toteutettua. Joissakin hankkeissa tälle ”hinnoitteluprosessille” ei ole käyttökelpoista vaihtoehtoa. Esimerkiksi lainattaessa pk-yrityksille suuririskisimmän takauksen koko ei määräydy aiemman kokemuksen perusteella (jos sellaista on), vaan lainanantajien kokeman riskin perusteella. Se taas on subjektiivinen tekijä, joka voidaan määrittää vain taitavilla neuvotteluilla.

Rahoitusta yhdistävien välineiden ollessa uusia arviointi oli haastavaa, koska samankaltaisia hankkeita ei voitu vertailla keskenään, mutta komissio hioo arviointiprosessia vuosien mittaan kertyneen kokemuksen perusteella.

Rahoitusta yhdistävien välineiden uudistuksen myötä, josta on hiljattain keskusteltu ja sovittu, rahoituksena myönnettävän avustusmäärän vertailtavuus ja kustannustehokkuus lisääntyvät.

31

Tämän riskin toteutumisesta ei toistaiseksi ole näyttöä. Komission kumppanit eivät ole kaupallisia pankkeja vaan kehityspankkeja, joiden päätavoitteena on tarjota kehitysrahoitusta. On kuitenkin totta, että hinnoittelumallien ja -päätösten luottamuksellisuus on estänyt korkotukivälineen laajamittaisen käytön.

Kun korkotukia käytetään, komissio turvautuu kyseisen riskin lieventämiseksi etenkin itse (esim. pilarikohtaisen arvioinnin yhteydessä) suorittamaansa monenvälisten laitosten valvontaan sekä kahdenvälisten laitosten kansalliseen valvontaan ja sääntelyyn.

Pankkien suorittamaa korkotason laskentaa valvotaan, ja siitä tehdään esikuva-analyysi.

32

Välillisessä keskitetyssä hallinnoinnissa ja yhteistyössä toteutetussa hallinnoinnissa ennakkomaksut olivat tosiaankin suuria, kun ensimmäiset välineet perustettiin. Taustalla oli tarve käynnistää uusi tukimuoto ja kannustaa rahoituslaitoksia ottamaan tehtäväkseen monimutkaisten hankkeiden hallinnointi.

Ennakkomaksujärjestelyjä on tarkistettu uusissa rahoitusvälineitä koskevissa sopimusmalleissa siten, että ennakkomaksut ovat pienentyneet.

Laatikko 3

Komissio toimi täysin sovellettavien sääntöjen ja asetusten mukaisesti.

Laatikossa 3 tarkoitettua ennakkomaksujärjestelyä käytettiin vuonna 2010. Komissio muutti naapuruuspolitiikan investointivälineen ennakkomaksukäytäntöä vuonna 2012 (vrt. 32 kohta).

Tätä naapuruuspolitiikan investointivälineen hanketta arvioitaessa otetaan lisäksi asianmukaisesti huomioon kyseisen kumppanimaan poikkeuksellinen tilanne ja tapahtumat, jotka alkoivat tammikuussa 2011 ja jotka ovat vaikuttaneet hankkeen toteuttamiseen.

33

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston ennakkomaksujärjestelmää on tarkoitus tarkistaa.

34

Eurooppalaiset rahoituslaitokset hyväksyvät ja valitsevat suoraan näiden välineiden mukaiset hankkeet kutakin hanketta varten vahvistettujen tavoitteiden, toimien ja kriteerien mukaisesti. Jälleenlainattavien lainojen ja vakuuksien valinta perustuu etenkin niihin (selosteessa kuvattuihin) hankkeen osatekijöihin, jotka koskevat tavoitteita. Hyväksyntä- ja valintamenettelyissä noudatetaan rahoituslaitosten soveltamia asianmukaista huolellisuutta koskevia vaatimuksia. Näissä menettelyissä noudatetaan sovittua ja kustannustehokasta kumppanien välistä työnjakoa, ja niihin sisältyvät alatoimien valintajärjestelyt. Vaatimukset täyttävät rahoituslaitokset raportoivat välineeseen kuuluvista hankkeista yksityiskohtaisesti, ja tämä raportointi voi olla säännöllistä tai tilannekohtaista, tai se voi tapahtua komission pyynnöstä.

Laatikko 4

Komissio katsoo, että kaikki tarvittavat tiedot kävivät ilmi naapuruuspolitiikan investointivälineeseen kuuluvan pk-yritysten rahoitusvälineen avustushakemuslomakkeesta.

35

Hankkeen hyväksymisen jälkeen EU:n edustustot ja/tai komission päätoimipaikka (hankkeen laajuudesta riippuen) huolehtivat riittävästä seurannasta.

Komission yksiköt ovat säännöllisesti yhteydessä pankin kansallisiin toimistoihin kyseisissä maissa ja pitävät kokouksia edustuston ja päärahoituslaitosten paikallisten hankekoordinaattoreiden kanssa. Päärahoituslaitokset ovat sopimuksen perusteella velvoitettuja toimittamaan edustustolle raportteja vuosittain. Lisäksi delegoidun yhteistyön yhteydessä tehtävien sopimusten mukaisesti komissio osallistuu päärahoituslaitoksen paikalla toteuttamiin seurantakäynteihin, sille tiedotetaan niistä ja se kutsutaan niihin mukaan.

Sopimusjärjestelyt ovat riittävän selkeät ja mahdollistavat asianmukaisen seurannan.

Kun edustuston osallistumista prosessin varhaisempiin vaiheisiin lisätään, myös sen suorittama seuranta lisääntyy. Edustustojen ohjeita päivitetään tämän mukaisesti.

36

Komissio panee merkille viittauksen suunnitteilla oleviin tulosperusteisiin indikaattoreihin, joita rahoituslaitosten on tarkoitus käyttää seuranta- ja raportointityössään, ja korostaa, että tuloksellisuusseurannan suorittaa päärahoituslaitos.

37

Kaikkia hankkeita seurataan, ja ne arvioidaan vähintään kerran. Osa väliarvioinneista on valmistunut (esim. naapuruuspolitiikan investointiväline), ja osa käynnistetään lähitulevaisuudessa (esim. Latinalaisen Amerikan investointiväline).

Komissio haluaa lisäksi korostaa, että

i)tulosperusteisen seurantajärjestelmän menettelyt ovat kehitys- ja yhteistyöpääosaston (EuropeAid) hallinnoimissa alueellisissa investointivälineissä samat kuin sen muissa hankkeissa, ja

ii)kehitys- ja yhteistyöpääosasto (EuropeAid) toteuttaa tulosseurannan tulosten edellyttämät toimet: Tulosseurannan tulokset lähetetään siihen EU:n edustustoon tai niille komission päätoimipaikan yksiköille, jotka osallistuvat kyseisen hankkeen hallinnointiin. Edustustolta odotetaan vastausta, joka yleensä toimitetaan päärahoituslaitokselle. Tarvittaessa järjestetään selvittelykokous, jossa pyritään selvittämään tulosseurannan havaintoja. Lisäksi komission edustajat tapaavat säännöllisissä jälkiarviointikokouksissa konsultit, jotka suorittivat tulosseurantakäynnit, saadakseen tietoa todellisesta tilanteesta.

EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hankkeiden hallinnointia on tarkoitus tarkistaa tulevaisuudessa niin, että se on mahdollisesti linjassa muiden välineiden hallinnoinnin kanssa.

Komission yhteinen vastaus 39–42 kohtaan

39

Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen näkemykseen, joka koskee sen osoittamista, että avustus on tarpeen lainan myöntämistä varten. Arviointi, joka perustuu temaattisilta ja maantieteellisiltä yksiköiltä sekä EU:n edustustoilta ja sihteeristöltä saatuihin tietoihin sekä niitä usein täydentäviin tiedusteluihin, pohjautuu avustushakemuslomakkeeseen. Komission suorittama arviointi, jonka tueksi järjestetään teknisiä kokouksia rahoituslaitosten ja investointivälineiden toimivan johdon kanssa jäsenvaltioiden läsnä ollessa, on luotettava ja hyvin perusteltu. Komissio katsoo, että avustuksia koskevassa valintaprosessissa saadaan riittävä varmuus ja näyttö avustuksen tarpeellisuudesta.

42

Komissio ei yhdy tähän analyysiin seuraavista syistä:

42 a)

On totta, että muusta kuin EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston osuudesta koostuvalle mahdolliselle rahoitukselle oli IMF:n ohjelmassa määritelty enimmäismäärä markkinaehtoisen lainan osuudelle (katso IMF:n maaraportit vuosilta 2009 ja 2010, taulukko 1), joten kaikkien muiden lainojen oli oltava muita kuin markkinaehtoisia lainoja. Päätöksen siitä, harkitaanko kussakin hankkeessa markkinaehtoista vai muuta kuin markkinaehtoista lainaa, tekee Sambia itse kunkin hankkeen taloudellisten näkökohtien perusteella keskusteltuaan kansainvälisen yhteisön edustajien kanssa.

42 b)

EKR:n avustus oli osoittautunut riittämättömäksi hankkeiden rahoittamiseksi kokonaan. Rahoitusvajeen täyttämiseksi tarvittava lisärahoitus oli mahdollista saada vain rahoituslaitoksilta, mikä edellytti EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston osuutta.

42 c)

Myös pienten avustusten lisäarvo voi olla suuri: niillä voidaan esimerkiksi paikata rahoitusvaje tai parantaa hankkeen laatua. Tarkoitetuista tapauksista kolmessa avustus auttoi lieventämään kokonaisrahoitusehtoja, kun lainanottaja ei voinut täysin hyväksyä muiden rahoittajien ehdottamaa rahoituspakettia. Neljännessä hankkeessa avustus auttoi lisäämään hankkeiden taloudellisia hyötyjä ja muita mahdollisia vaikutuksia.

42 d)

Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen päätelmään. Lopullinen edunsaaja olisi voinut valita toisen vaihtoehdon, joka olisi ollut kannattavampi mutta jolla olisi ollut haitallisia ympäristövaikutuksia. EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston avustus auttoi investoimaan ympäristön kannalta parempaan vaihtoehtoon ja kompensoimaan suuremmat investointikustannukset.

42 e)

Komissio ei yhdy tilintarkastustuomioistuimen päätelmään, jolle ei ole riittävästi perusteita.

Naapuruuspolitiikan investointivälineen avustus oli tarpeen hankkeen kokonaisinvestointipaketin toteutumiseksi, ja se oli täysin EU:n ja kyseisen kumppanimaan toimintapoliittisten tavoitteiden mukainen.

42 f)

Komissio ei yhdy tähän arvioon. Tämä tarkoittaa, että avustus oli tarpeen, jotta edunsaaja hyväksyisi kyseiset lainat, ja että rahoituslähteitä yhdistävä paketti oli verrattavissa muihin rahoitusehdotuksiin eikä sisältänyt liikaa tukea.

42 g)

Tässä huomautuksessa ei oteta huomioon sitä, että tukea sisältämättömän tuotteen toiminta perustui oletukseen, että tuki saataisiin. Naapuruuspolitiikan investointivälineen osuus on varmasti tarpeen, jotta eurooppalaiset rahoituslaitokset voivat tarjota lainoja koroin, jotka kannustavat pankkeja lainaamaan edelleen pk-yrityksille. Se, ettei naapuruuspolitiikan investointivälineen osuutta ole käytetty (tai se on käytetty vain osittain), onkin itse asiassa onnistumisen merkki. Se valmistaa maaperää myöhemmälle järjestelylle, jossa naapuruuspolitiikan investointivälineen osuus on pienempi (mikä ei kuitenkaan tarkoita, että naapuruuspolitiikan investointivälineen avustuksen olisi oltava pienempi jossain muussa maassa toteutettavassa ensimmäisessä toimessa).

44

Komissio vaikuttaa ennakoivasti hankkeiden rakenteeseen. Vaikutustapa riippuu hyvin paljon hanketyypistä, sillä hankkeiden tavoitteet ja odotetut vaikutukset ovat erilaisia. Hankkeet, joissa rahoituslähteitä yhdistetään, perustuvat yhteistyöhön ja rahoittajien keskinäiseen vastuunjakoon. Komissiolla on tässä yhteistyössä keskeinen rooli, ja se vaikuttaa laajasti kaikkiin hankkeen näkökohtiin.

46

Komissio katsoo, että välineillä on yleensä huomattavia toimintapoliittisia hyötyjä.

Toimintapoliittinen ympäristö on olennainen osa hankkeen arviointia. Kullakin hankkeella on omat erityistavoitteensa ja odotetut vaikutuksensa, jotka vaihtelevat hankkeen luonteen mukaan. Yksittäisen hankkeen ei odoteta vaikuttavan kaikkiin tavoitteisiin (eikä sitä myöskään suositella).

Jos EU–Afrikka-infrastruktuurirahaston hanke edustaa edustuston painopistealaa, on mahdollista vaikuttaa yhdessä alakohtaiseen toimintapolitiikkaan. Tilanne on toinen, jos hanke ei kuulu edustuston painopistealaan mutta sillä on kuitenkin alueellinen ulottuvuus.

51

Komissio aikoo poliittisista ja strategisista syistä tehostaa näkyvyysjärjestelyjä (vaikka onkin sitä mieltä, että EU:n näkyvyyttä koskevia suuntaviivoja on noudatettu) ja ottaa edustustot entistä laajemmin mukaan prosessiin.

51 a)

Kaikissa rahoituslähteitä yhdistäviä alueellisia välineitä koskevissa sopimuksissa on tätä koskevia artikloja (sekä yleisissä ehdoissa että liitteessä, joka sisältää toimen kuvauksen). Näissä artikloissa määrätään, että päärahoituslaitoksen on varmistettava avustuksen asianmukainen näkyvyys.

Lisäksi uudessa välillistä hallinnointia koskevassa valtuutussopimuksessa, jota sovelletaan kaikkiin rahoituslähteitä yhdistävien alueellisten välineiden mukaisiin hankkeisiin vuodesta 2014 lähtien, on liite, joka koskee nimenomaisesti kutakin yksittäistä hanketta varten laadittavaa tiedottamis- ja näkyvyyssuunnitelmaa.

Länsi-Balkanin investointikehyksen tapauksessa laajentumisasioiden pääosasto on varmistanut teknistä apua koskevissa sopimuksissaan (infrastruktuurihankkeita koskeva järjestely, IPF ja kansainvälisten rahoituslaitosten koordinointitoimisto, International Financial Institution Coordination Office, IFICO), että kaikissa tiedotus- ja julkisuusvälineissä (esim. verkkosivut, raportit, suuntaviivat, tiedotteet, seminaarit ja työpajat) mainitaan EU:n rooli mekanismissa. Yhteistyötä kansainvälisten rahoituslaitosten tiedotusyksiköiden kanssa ollaan myös parhaillaan tehostamassa, ja EU:hun ja Länsi-Balkanin investointikehykseen kohdistuvien viittausten voidaankin havaita lisääntyneen. Näkyvyys ja johdonmukaisuus parantunevat myös, kun Länsi-Balkanin investointikehystä koskevat tiedotustoimet keskitetään uudessa laajennetussa IFICO-sopimuksessa.

52

Komissio korostaa, että EU:n ulkoisiin toimiin liittyvää tiedottamista ja näkyvyyttä koskeva käsikirja on voimassa ja sitä sovelletaan kaikkiin ulkoisiin toimiin liittyviin hankkeisiin.

Johtopäätökset ja suositukset

53

Komissio on vastuussa välineiden rakenteesta, joka katsotaan kertomuksessa asianmukaiseksi. Hankkeiden hallinnointi tapahtuu yhteistyössä. Komissio huolehtii välineiden yleisestä hallinnoinnista, ja kehitysrahoituslaitokset puolestaan vastaavat hankkeiden päivittäisestä hallinnosta. Ne hoitavat niille siirretyt talousarvioon liittyvät tehtävät varainhoitoasetuksessa vahvistettujen, välillistä hallinnointimenettelyä koskevien sääntöjen mukaisesti.

Komissio on tämän rakenteen suunnittelussa ottanut huomioon välineiden kaikki potentiaaliset hyödyt, ja se katsoo hallinnointinsa olleen asianmukaista.

Komissio katsoo, että potentiaalisten hyötyjen saavuttamista arvioitaessa olisi otettava huomioon avustusten luonne (esim. tekninen apu) ja hankkeiden toteuttamisen tulokset.

54

Komissio katsoo hyväksymisprosessin olleen perusteellinen: kaikki sidosryhmät osallistuvat siihen asianmukaisesti, ja komissio mukauttaa kuulemisprosessin kunkin hankkeen erityispiirteisiin. Päätöksentekoprosessin aikana on saatavissa riittävästi kattavaa tietoa.

Lisäarvo varmistetaan kaikissa tapauksissa. Hankkeet annetaan toimivaltaisen toimivan johdon hyväksyttäviksi vasta, kun kaikki hankkeen osatekijät ovat selvillä ja sen lisäarvosta on näyttöä.

Ennakkomaksujärjestelyjä tarkistetaan rahoitusvälineitä koskevissa uusissa sopimusmalleissa.

55

Komissio katsoo rahoitusperusteiden olleen kaikissa tapauksissa selvät. Tapaukset, joita käsitellään kertomuksen 42 kohdassa, komissio on kiistänyt ja perustellut. Katso komission vastaus 42 kohdan a–g alakohtaan.

Välineiden painopisteet (jotka on ilmaistu selvästi kunkin välineen strategisissa suuntaviivoissa) on kaikissa tapauksissa sovitettu yhteen kutakin aluetta koskevan EU:n alakohtaisen toimintapolitiikan kanssa.

Komissio pyrkii tästä huolimatta löytämään keinoja, joilla voidaan vaikuttaa laajemmin alakohtaiseen toimintapolitiikkaan ja lisätä EU:n tuen näkyvyyttä.

57

Komissio hyväksyy suosituksen. Uudessa hakemuslomakkeessa on selvästi ilmaistu eri muodot, joissa avustuksen tuoma lisäarvo voi ilmetä.

57 a)

Komissio hyväksyy suosituksen. EU:n laajuisen toimintafoorumin puitteissa ollaan laatimassa tarkistettua hallinnointia koskevia ohjeita, jotka ohjaavat komission toimia hyväksymisprosessin kaikissa vaiheissa, sekä ohjeita hankkeen seurantaa varten.

57 b)

Komissio hyväksyy suosituksen. Prosessi on käynnissä, ja se saataneen päätökseen vuoden 2014 loppuun mennessä.

57 c)

Komissio hyväksyy suosituksen. Rahoitusta yhdistävien välineiden hallinnoinnin tarkistetussa rakenteessa on ehdotettu, että hankkeet esitetään vain lopullista hyväksyntää varten (ei enää tilapäistä hyväksyntää varten). Hakemuslomakkeeseen on sisällytettävä yksityiskohtaiset kuvaukset avustuksen tarpeesta ja sen avulla saatavasta lisäarvosta sekä siitä, miten avustuksen määrään on päädytty tai miten se on laskettu.

Prosessiin on kuuluttava hankesuunnitelmaan sisältyvien hankkeiden alustava analyysi ja käsittely ennen kuin hanke esitetään lopullisesti hyväksyttäväksi, jotta varmistetaan hankkeiden toteutusvalmius, vaikutukset sekä vastine rahoille.

57 d)

Komissio hyväksyy suosituksen.

58

Komissio hyväksyy suosituksen. Tulevaisuudessa varojen tarve otetaan huomioon ennen maksamista. Rahoitusvälineitä varten on valmisteilla uusi sopimusmalli, joka lienee käytettävissä vuoden 2014 loppuun mennessä.

59

Komissio hyväksyy suosituksen.

59 a)

Hakemuslomake sisältää jo tulosten arviointikehyksen sekä pyydettyjä tietoja selventävät ohjeet. EU:n yksittäisen avustuksen vaikutusta on usein vaikea erottaa kokonaishankkeesta. EU:n avustuksen avulla saatava lisäarvo on kuitenkin ilmoitettava selvästi (ks. edellä).

59 b)

Kaikille EU:n edustustoille on lähetetty ohjeet, ja suuntaviivat ovat laadittavina.

59 c)

Komissio hyväksyy suosituksen osittain. Komissio selvittää, ovatko tulosperusteisen seurantajärjestelmän menetelmät mukautettavissa yhdistämismekanismien erityispiirteisiin.

60

Komissio hyväksyy suosituksen.

Komissiossa on valmisteilla välillistä hallinnointia koskeva valtuutussopimus, jota sovelletaan kaikkiin hankkeisiin, joista tehdään sopimus osana rahoituslähteitä yhdistäviä alueellisia välineitä. Tämä sopimusmalli sisältää liitteen, joka on nimenomaisesti tarkoitettu jokaiselle hankkeelle laadittavaa tiedotus- ja näkyvyyssuunnitelmaa varten.

QJ-AB-14-016-FI-E  ISSN 1977-5679

Komissio ja jäsenvaltiot ovat perustaneet kahdeksan alueellista investointivälinettä, joiden tarkoituksena on tukea EU:n ulkopolitiikkaa. Investointivälineiden avulla Euroopan komission avustukset kootaan yhteen (yhdistetään) rahoituslaitosten myöntämien lainojen kanssa. Investointivälineillä edistetään keskeisiä infrastruktuurihankkeita, joihin tarvitaan paljon rahoitusresursseja.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, kuinka vaikuttavaa on EU:n avustusten yhdistäminen rahoituslaitosten myöntämiin lainoihin. Tilintarkastustuomioistuin toteaa, että yhdistäminen on ollut yleisesti ottaen vaikuttavaa. Alueelliset investointivälineet oli perustettu onnistuneesti, mutta välineiden kaikkia potentiaalisia hyötyjä ei kyetty toteuttamaan täysimääräisesti. Tilintarkastustuomioistuin esittää komissiolle joukon suosituksia, jotka koskevat hankkeiden valintaa ja avustusten myöntämistä, rahoituksen maksua, EU:n avustusten täytäntöönpanon seurantaa sekä EU:n tuen näkyvyyden parantamista.