EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014

ISBN 978-92-9207-005-2 (epub)

ISBN 978-92-9207-003-8 (tištěná verze)

doi:10.2865/87507

© Evropská unie, 2014

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•  jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  více výtisků, plakáty či pohlednice:
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•  prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Předplatné:

•  u některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).

CS
2014

č. 16

Zvláštní zpráva

Účinnost kombinování
grantů regionálních
investičních facilit
s půjčkami finančních
institucí za účelem
podpory vnějších
politik EU

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Obsah

Glosář a zkratky

Shrnutí

Úvod

Možné přínosy plynoucí z kombinace grantů na vnější spolupráci s půjčkami

Mechanismus EU pro kombinování zdrojů financování

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Regionální investiční facility byly ustaveny vhodným způsobem, ale řízení prováděné Komisí nadále vykazuje nedostatky

Uspořádání regionálních investičních facilit je uspokojivé a regulatorní a procedurální rámec se zlepšuje

Jsou vybírány vhodné projekty, ale posouzení Komise se dostatečně nesoustřeďuje na přidanou hodnotu a výši grantů EU

Komise provádí zbytečně vysoké platby záloh

U dílčích facilit byla kritéria pro přiznávání dílčích úvěrů vágní či široká

Komise monitorovala realizaci grantů v různém rozsahu

Zamýšlených přínosů kombinování grantů a úvěrů nebylo zatím v plné míře dosaženo

Potřeba grantu jako podmínky půjčky byla prokázána pouze u poloviny prověřovaných projektů

Možnosti Komise podílet se na formulaci politik a ovlivňovat ustavování a řízení projektů nebyly realizovány v plném rozsahu

Kombinování zdrojů financování posílilo spolupráci dárců, viditelnost financování EU však zůstává omezená

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Globální pokrytí regionálními investičními facilitami
Příloha II | — | Částky, v souvislosti s nimiž Komise přijala závazky, uzavřela smlouvy a vyplatila je, podle regionálních investičních facilit k 31. 12. 2013
Příloha III | — | Počet schválených projektů podle regionálních investičních facilit za období 2007–2013
Příloha IV | — | Příspěvky na 387 schválených projektů podle regionálních investičních facilit za období 2007–2013
Příloha V | — | Půjčky od finančních institucí podle regionálních investičních facilit za období 2007–2013
Příloha VI | — | Vzorek 15 prověřovaných projektů ITF
Příloha VII | — | Vzorek 15 prověřovaných projektů NIF
Příloha VIII | — | Audit vzorku projektů pro vytváření dílčích facilit
Příloha IX | — | Projekty uvedené v bodu 42

Odpovědi Komise

Glosář a zkratky

AFD: Agence française de développement

AFD je francouzská agentura pro financování veřejného rozvoje, která bojuje proti chudobě a podporuje ekonomický růst v rozvojových zemích a ve francouzských zámořských provinciích. Jde o hlavní implementační agenturu pro francouzskou rozvojovou pomoc.

AIF: Investiční facilita pro Asii (Asian Investment Facility)

CIF: Karibská investiční facilita (Carribbean Investment Facility)

Delegace EU: Prostřednictvím 139 delegací a kanceláří je EU zastoupena po celém světě. Delegace EU jsou součástí organizační struktury Komise, ale slouží zájmům celé EU.

EBRD: Evropská banka pro obnovu a rozvoj (European Bank for Reconstruction and Development)

EBRD je veřejná rozvojová banka se sídlem v Londýně, které podporuje přechod na otevřené, tržní ekonomiky v zemích od střední a východní Evropy po střední Asii a jižní a východní Středomoří. Poskytuje prostředky na financování projektů bankám, průmyslovým odvětvím a podnikům, a to jak na nové riskantní investiční záměry, tak na investice do existujících firem. Soustřeďuje se na soukromý sektor, ale spolupracuje i se společnostmi ve veřejném vlastnictví.

EIB: Evropská investiční banka

EIB je bankou Evropské unie. Vlastní ji členské státy EU, jejichž zájmy zastupuje. Banka úzce spolupracuje s ostatními orgány EU na provádění politiky EU tím, že financuje investiční projekty.

ERF: Evropský rozvojový fond

Evropské rozvojové fondy jsou hlavním nástrojem poskytování pomoci Evropské unie určené na rozvojovou spolupráci s africkými, karibskými a tichomořskými státy a zámořskými zeměmi a územími. Současný rámec vztahů Evropské unie s těmito zeměmi a územími tvoří dohoda o partnerství podepsaná v Cotonou dne 23. června 2000 na období dvaceti let (dále jen „dohoda z Cotonou“). Hlavním cílem dohody je omezení a konečné vymýcení chudoby.

EuropeAid: Generální ředitelství pro rozvoj a spolupráci – EuropeAid

IFCA: Investiční facilita pro střední Asii (Investment Facility for Central Asia)

IFP: Investiční facilita pro Tichomoří (Investment Facility for the Pacific)

ITF: Svěřenecký fond EU a Afriky pro infrastrukturu (EU-Africa Infrastructure Trust Fund)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

KfW je podpůrná banka Spolkové republiky Německo se sídlem ve Frankfurtu. Rozvojová sekce banky provádí jménem německé vlády finanční rozvojovou spolupráci.

LAIF: Latinskoamerická investiční facilita (Latin America Investment Facility)

MMF: Mezinárodní měnový fond

MRI: Dohoda o vzájemné důvěře (Mutual Reliance Initiative)

MRI je formální rámec ustavený v roce 2009 AFD, EIB a KfW za účelem zvýšení účinnosti při spolufinancování rozvojových projektů. K jejím hlavním prvkům patří delegování většiny úkolů na vedoucí financující subjekt operace a vzájemné uznání postupů.

NIF: Investiční facilita sousedství (Neighbourhood Investment Facility)

ROM: Monitorování orientované na výsledky (Results Oriented Monitoring)

Systém ROM je nástrojem pro přezkum projektů a programů, který poskytuje doporučení, jak je zlepšit.

WBIF: Investiční rámec pro západní Balkán (Western Balkans Investment Framework)

Zvýhodněná půjčka: Zvýhodněná půjčka je půjčka poskytnutá za podmínek, které jsou podstatně příznivější než podmínky smluv poskytovaných za tržních podmínek. MMF počítá míru zvýhodnění jako rozdíl mezi nominální hodnotou půjčky a součtem snížení budoucích plateb dlužníka za dluhovou službu, vyjádřený jako procento nominální hodnoty půjčky.

Shrnutí

I

Mechanismy kombinování zdrojů financování kombinují půjčky¹ od finančních institucí s granty. Kombinování zdrojů financování skýtá poskytovatelům grantů možnost jejich fondy na vnější spolupráci umocnit využitím úvěrů od finančních institucí. Dále jim umožňuje ovlivňovat formulování politik anebo způsob, jakým jsou projekty ustavovány a řízeny. Kombinování půjček a grantů může dále podpořit spolupráci zúčastněných stran v oblasti rozvojové pomoci a zlepšit viditelnost pomoci.

II

Od roku 2007 zřídila Komise s členskými státy osm regionálních investičních facilit, které pokrývají celou oblast vnější spolupráce Komise. V období 2007–2013 přidělila EU na tyto facility 2 106 milionů EUR. Finanční instituce podporující rozvoj určují projekty a žádají o granty, které jsou schvalovány výkonnými orgány, jejichž členy jsou zástupci Komise, členských států a dalších dárců. Finanční instituce si smluvně zajišťují většinu technické pomoci a projekty monitorují.

III

Audit provedený Účetním dvorem pokryl fungování regionálních investičních facilit od jejich ustavení. Účetní dvůr konkrétně posuzovat účinnost kombinování grantů regionálních investičních facilit s úvěry od finančních institucí. Audit se soustředil na ustavení a řízení regionálních investičních facilit a míru, v níž bylo dosaženo zamýšlených přínosů kombinování zdrojů. Auditní práce sestávala z analytického přezkumu, pohovorů se zaměstnanci Komise, průzkumu ve 40 delegacích, z nichž 22 odpovědělo, návštěv čtyř hlavních finančních institucí a prověrky vzorku 30 grantů udělených projektům.

IV

Účetní dvůr dospěl k závěru, že kombinování grantů regionálních investičních facilit s úvěry od finančních institucí za účelem podpory vnějších politik EU bylo obecně účinné. Regionální investiční facility byly dobře ustaveny, ale kvůli nedostatkům v řízení prováděném Komisí nebylo maxima možných přínosů mechanismů kombinování zdrojů dosaženo.

V

Členské státy a Komise zajistily, aby regionální investiční facility byly řádně ustaveny, a tyto facility jsou nyní dobře zavedeny. Úvěrový prvek financování zajišťovaly především čtyři evropské finanční instituce, které určovaly způsobilé investice. V uplynulých sedmi letech identifikovaly dostatek projektů, na které mohly být poskytnuty disponibilní prostředky.

VI

30 projektů, které byly předmětem přezkumu Účetního dvora, bylo posouzeno jako vhodné pro příslušné regiony a země. Schvalovací řízení Komise však nebylo důkladné a rozhodnutí o udělení grantu v konkrétní výši často nebyla v jednotlivých případech přesvědčivě doložena. Rovněž chyběly pokyny k tomu, jaká kritéria by Komise měla při rozhodování používat. Po schválení grantů byly vypláceny zbytečně vysoké zálohy. Monitorování prováděné Komisí nezajistilo ve všech případech dosažení přidané hodnoty.

VII

Regionální investiční facility poskytly investičním partnerům platformu pro úzkou spolupráci a realizaci projektů značného rozsahu, jež by bylo jinak obtížné financovat. Přiznání grantů pro účely jejich kombinování s půjčkami bylo v některých případech jasně zdůvodněno, zejména tehdy, pokud byla splněna kritéria zvýhodnění. v jiných případech, přesněji V 50 % všech zkoumaných případů, to však zjevné nebylo. Komise dále plně nevyužila možný pozitivní dopad na způsob ustavování projektů či širší dopad na odvětvovou politiku. Viditelnost podpory EU byla zatím omezená, i když Komise se touto problematikou začala zabývat.

VIII

Účetní dvůr předkládá Komisi řadu doporučení s cílem zlepšit účinnost regionálních investičních facilit. Tato doporučení se týkají výběru projektů a schvalování grantů, vyplácení prostředků, monitorování realizace grantů EU a zlepšování viditelnosti pomoci EU.

1Kromě půjček jde v menší míře i o další formy jiného než grantového financování.

Úvod

Možné přínosy plynoucí z kombinace grantů na vnější spolupráci s půjčkami

01

Mechanismy kombinování zdrojů financování kombinují půjčky² od finančních institucí s granty. Granty mohou mít různou podobu, v případě spolupráce EU s rozvojovými zeměmi jsou však nejběžnějším typem grantů granty v podobě přímých investic, úrokových dotací, technické pomoci a režimů úvěrového ručení.

02

Hlavním cílem mechanismů kombinování zdrojů financování je umocnit prostředky na vnější spolupráci mobilizací půjček od finančních institucí. Kombinování zdrojů se uplatňuje zejména při řešení suboptimálních investičních situací u případů činností nebo infrastruktury, které by mohly být uskutečnitelné, ale nepřitahují dostatečné finanční prostředky z tržních zdrojů. Výčet hlavních důvodů, proč projekty nejsou schopny za normálních tržních podmínek přilákat investory:

a)nejsou dostatečně ziskové, ale mají značné přínosy pro ekonomiku, životní prostředí nebo sociální sféru;

b)mají profily vykazující nadměrné riziko;

c)nacházejí se ve vysoce zadlužených zemích a vztahují se na ně podmínky Mezinárodního měnového fondu (MMF) pro poskytování půjček (viz rámeček 1).

03

Kromě mobilizace úvěrů od finančních institucí mechanismus kombinování zdrojů financování nabízí poskytovatelům grantů možnost podílet se na formulaci politik či uplatňovat vliv na ustavení a řízení projektů, například v podobě zmírňování negativních externalit projektů, jako neblahých dopadů na životní prostředí nebo záporných sociálních aspektů, či poskytnutí dodatečného financování na konkrétní cíle související s projektem, jako rozvoj správních či technických kapacit.

  Rámeček 1

Požadavky MMF na půjčky ve výrazně zadlužených zemích

MMF vyžaduje, aby vysoce zadlužené země uzavíraly úvěrové smlouvy výhradně za podmínek, které jsou podstatně příznivější než u půjček poskytovaných za tržních podmínek. Takové půjčky se označují za zvýhodněné. MMF požaduje, aby ve vysoce zadlužených zemích činila míra zvýhodnění minimálně 35 %.

04

S mechanismem kombinování zdrojů financování se však pojí i jiné, obecnější potenciální přínosy:

a)podporuje spolupráci mezi zúčastněnými stranami ve sféře rozvojové pomoci. Mechanismy kombinování zdrojů financování se ustavují zejména v rámci partnerství s evropskými finančními institucemi, a mohou tak těžit z jejich specifických odborných dovedností a znalostí. Zvýšená míra spolupráce může též vést k větší transparentnosti, úsporám z rozsahu a sníženým transakčním nákladům pro partnerskou zemi. Rovněž umožňuje realizovat projekty, které jsou příliš velké, než aby je mohl financovat jeden dárce či jedna finanční instituce;

b)posiluje povědomí příjemců i široké veřejnosti o tom, že investice byly financovány s podporou dárců. Kombinování intervencí různých dárců a finančních institucí je prostředkem, jak získat kritické množství nutné pro zviditelnění pomoci.

Mechanismus EU pro kombinování zdrojů financování

05

Komise dlouhodobě subvencuje úrokové sazby. V nedávné době však Komise a členské státy ustavily specializované mechanismy, které urychlují využití kombinování zdrojů. Komise od roku 2007 vytvořila osm regionálních investičních facilit, které pokrývají celou oblast vnější spolupráce Komise (viz příloha I). Tyto facility kombinují granty financované z evropských rozvojových fondů a ze souhrnného rozpočtu EU s úvěry, zejména od evropských finančních institucí podporujících rozvoj. V některých případech rovněž přímo přispívají členské státy.

06

Regionální investiční facility mají třívrstvou správní strukturu³:

a)strategický orgán⁴, jehož úkolem je vytyčit obecnou strategii financující facility;

b)výkonný orgán⁵, složený ze zástupců Komise, členských států a jiných dárců, který odpovídá za schvalování jednotlivých grantů;

c)technický orgán⁶, složený ze zástupců finančních institucí a Komise, který stanoví obecný postup přípravy projektů a vybírá projekty, které budou předloženy výkonnému orgánu.

07

Po konzultacích s příslušnou partnerskou zemí nebo zeměmi navrhují finanční instituce jednotlivé projekty⁷. Přípravu projektů, které jsou pak posuzovány, vedou finanční instituce, které identifikují a vybírají projekty na základě vlastních kritérií pro finanční posuzování a žádají o grant s uvedením jeho typu a částky. Součástí rozvoje projektu je i spolupráce s Komisí, zejména v rámci technických orgánů a s delegacemi EU. Vedoucí financující subjekt projektu monitoruje realizaci projektu a podává zprávy o jeho pokroku. Za řízení realizace projektů náleží vedoucímu financujícímu subjektu odměna.

08

Svěřenecký fond EU a Afriky pro infrastrukturu (ITF) je jedinou regionální investiční facilitou, která funguje jako fond. Jako pokladník tohoto fondu funguje Evropská investiční banka (EIB). U ostatních regionálních investičních facilit většinou Komise převádí granty konečným příjemcům přes hlavní finanční instituci. Související zakázky udělují a řídí sami příjemci. Finanční instituce však poskytují technickou pomoc a provádění kombinovaných projektů monitorují. Každá regionální investiční facilita má sekretariát na podporu výkonných orgánů. Sekretariáty se nacházejí v prostorách Komise⁸, s výjimkou ITF, jejíž sekretariát spravuje EIB.

09

EU má i jiné mechanismy kombinování zdrojů financování. Hlavním příkladem je investiční facilita vytvořená v roce 2003 dohodou z Cotonou na období 20 let. Jiným příkladem kombinování zdrojů financování nad rámec regionálních investičních facilit je nástroj pro evropsko-středomořské investice a partnerství (FEMIP) a Globální fond pro energetickou účinnost a obnovitelnou energii (GEEREF).

10

EU přidělila na regionální investiční facility na období 2007–2013 částku 2 106 milionů EUR (viz příloha II). Do konce roku 2013 již Komise proplatila 1 205 milionů EUR. Výkonné orgány regionálních investičních facilit schválily 387 projektů (viz příloha III); celková výše grantů v souvislosti s těmito projekty činila 2 346 milionů EUR (viz příloha IV). Provázely je úvěry v úhrnné výši 22 152 milionů EUR. Případy platební neschopnosti v souvislosti se splácením těchto úvěrů se zatím nevyskytly.

11

Podporované projekty jsou většinou veřejné investiční projekty. Dotčená odvětví se liší facilita od facility, nejvíce finančních prostředků však připadá na odvětví dopravy a energetiky⁹. Projekty se pohybují od relativně malých, které začínají na hodnotě 0,3 milionu EUR, po projekty v hodnotě vyšší než 1 000 milionů EUR. Ve většině případů se na projektech podílí více než jedna finanční instituce. V některých případech se z regionálních investičních facilit neposkytuje financování na jednotlivé investiční projekty, ale na různé nástroje a fondy. U takových dílčích facilit finanční instituce vybírají a financují dílčí akce, na nichž se podílejí místní investoři.

12

Od začátku se v regionálních investičních facilitách angažují čtyři hlavní finanční instituce¹⁰: EIB, Evropská banka pro obnovu a rozvoj (EBRD), Agence Française de Développement (AFD) a Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). V příloze V je uveden přehled úvěrových částek, které byly schváleny v období 2007–2013 na 387 projektů, jež obdržely podporu z těchto facilit.

13

V prosinci 2012 zřídila Komise platformu EU pro kombinování zdrojů ve vnější spolupráci, aby prozkoumala možnosti, jak zlepšit kvalitu a efektivnost regionálních investičních facilit. Průzkum stále probíhá a očekávaným výstupem bude soubor doporučení a pokynů k využívání kombinování zdrojů financování v oblasti vnější spolupráce a k tomu, jak mobilizovat dodatečné veřejné a soukromé zdroje a zvýšit tak dopad vnější spolupráce a rozvojové politiky EU.

2Kromě půjček jde v menší míře i o další formy jiného než grantového financování.

3Investiční rámec pro západní Balkán (WBIF) představuje výjimku v tom, že jej spravuje řídicí výbor a skupina projektových investorů.

4Označuje se jako „strategická rada“ nebo „řídicí výbor“.

5Označuje se jako „operační rada“ nebo „výkonný výbor“.

6Označuje se jako „skupina projektových investorů“ nebo „skupina finančních institucí“.

7Žádosti o granty WBIF podávají většinou partnerské země.

8Generální ředitelství pro rozvoj a spolupráci (EuropeAid), s výjimkou WBIF, jejíž sekretariát zajišťuje Generální ředitelství pro rozšíření.

9Přibližně 55 %.

10K dalším způsobilým finančním institucím patří: Španělská agentura pro mezinárodní rozvojovou spolupráci (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo – AECID), Africká rozvojová banka (African Development Bank – AfDB), Belgická investiční společnosti pro rozvojové země (Belgian Investment Company for Developing Countries – BIO), Karibská rozvojová banka (Caribbean Development Bank – CDB), Rozvojová banka Rady Evropy (Council of Europe Development Bank – CEB), Španělská společnost pro rozvojové financování (Companía Española de Financiación al Desarrollo – COFIDES), Finský fond pro průmyslovou spolupráci (Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. – FINNFUND), Meziamerická rozvojová banka (Inter-American Development Bank – IADB, pozorovatel v rámci LAIF), Lucemburská rozvojová agentura (Luxembourg Development Agency – Lux-Dev), Severská investiční banka (Nordic Investment Bank – NIB), Skupina investorů ze soukromého sektoru pro investice do infrastruktury (Private Infrastructure Development Group – PIDG), Rakouská rozvojová banka (Österreichische Entwicklungsbank AG – OeEB), Italská společnost pro podniky v zahraničí (Società Italiana per le Imprese all‘Estero – SIMEST), Společnost pro rozvojové financování (Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento – SOFID).

Rozsah a koncepce auditu

14

Účetní dvůr posuzoval účinnost kombinování grantů regionálních investičních facilit s úvěry od finančních institucí na podporu vnějších politik EU, a to tak, že se zaměřil na tyto dvě otázky:

a)Byly regionální investiční facility dobře ustaveny a spravovány?

b)Mělo využití kombinování zdrojů financování zamýšlené přínosy?

15

Tento audit, první v této oblasti realizovaný Účetním dvorem, se prováděl od května do prosince 2013 a soustředil se na to, jak si regionální investiční facility od svého vzniku vedly. Účetní dvůr zaměřil audit na přidělené finanční prostředky EU a roli Komise. Auditní práce sestávala z analytického přezkumu, pohovorů se zaměstnanci Komise, průzkumu ve 40 delegacích¹¹, návštěv čtyř hlavních finančních institucí a podrobné prověrky vzorku projektů. Vzorek¹² tvořilo 15 projektů, které získaly grant od ITF (viz příloha VI), a 15 projektů, které získaly granty v rámci investiční facility sousedství (NIF) (viz příloha VII). Tyto dvě regionální investiční facility pokrývají jak ERF, tak souhrnný rozpočet EU a připadaná na ně více než 70 % grantů schválených regionálními investičními facilitami do konce roku 2013. Jde rovněž o nejstarší investiční facility, jejichž projekty jsou tedy nejvíce pokročilé. Kvůli jejich konkrétním charakteristickým zvláštnostem byla součástí auditu i prověrka osmi projektů týkajících se vytváření dílčích facilit (viz odstavec 11) pro financování akcí s účastí místních finančních institucí (viz příloha VIII).

11Průzkumu se zúčastnilo 22 delegací EU.

12Účetní dvůr vybral projekty metodou náhodného výběru vzorku podle peněžních jednotek.

Připomínky

Regionální investiční facility byly ustaveny vhodným způsobem, ale řízení prováděné Komisí nadále vykazuje nedostatky

16

Účetní dvůr prověřoval, zda je celkové nastavení regionálních investičních facilit a procedurálního rámce vhodné. Audit se rovněž zaměřil na postup posuzování žádostí o granty, odůvodnění výběru projektů a vhodnost typu a výše grantů. Součástí auditu byla i realizace grantů a monitorování projektů.

Uspořádání regionálních investičních facilit je uspokojivé a regulatorní a procedurální rámec se zlepšuje

17

Je na místě mít osm různých regionálních investičních facilit místo jedné globální, neboť:

a)facility mají různé struktury pro kombinování finančních prostředků od různých zúčastněných dárců a směrování těchto prostředků na projekty;

b)finanční prostředky EU pro geografické investiční facility pochází z různých finančních nástrojů, jež mají různé právní základy;

c)rozdělení odpovědnosti v rámci Komise a finančních institucí se odvozuje od geografických faktorů;

d)strany zastoupené v různých správních orgánech (viz bod 6) se region od regionu liší.

18

Cíle a prioritní odvětví všech regionálních investičních facilit jsou v souladu s globálními cíli politik EU. V případě ITF byly způsobilé pouze projekty s regionálním rozměrem, což omezilo potenciál pro kombinování zdrojů.

19

Finanční nařízení¹³ nedávno zavedlo pro mechanismus kombinování zdrojů financování¹⁴ konkrétní pravidla. Tato pravidla, platná od roku 2014, výrazně zlepšila regulační rámec tím, že definovala koncepce a zásady, zjednodušila způsoby řízení používané při kombinování zdrojů financování a poskytla právní základ pro využívání inovativních finančních nástrojů. Komise v současné době tento rámec dále zdokonaluje přípravou pokynů k řízení regionálních investičních facilit¹⁵.

20

I když Komise dosáhla v této oblasti určitého pokroku, projekty obvykle iniciovaly finanční instituce, Komise spíše na jejich návrhy a následné žádosti o granty reagovala, než aby byla při určování operací aktivní.

21

Sekretariát ITF provozuje EIB (viz bod 8). Vzhledem k tomu, že EIB je projektovým investorem, a bez ohledu na skutečnost, že sekretariát je od bankovních činností EIB oddělen, jde o problém, kterým je nutno se zabývat.

Jsou vybírány vhodné projekty, ale posouzení Komise se dostatečně nesoustřeďuje na přidanou hodnotu a výši grantů EU

Výběr projektů pro grantovou pomoc

22

Postup pro určování a výběr projektů umožnil podání dostatečného množství žádostí o granty a přijetí závazků k přiděleným prostředkům v plánovaném časovém rámci. Schválené projekty byly relevantní z hlediska rozvojových potřeb regionů a příslušných zemí.

23

Finanční instituce žádají o grant od regionální investiční facility podáním formuláře žádosti o grant¹⁶. I když se formuláře žádosti časem prodloužily a nyní jsou podrobnější, byly informace poskytované finančními institucemi před schválením grantu na to, aby výkonným orgánům regionálních investičních facilit umožnily náležitě rozhodnout, příliš obecné. Chyběly kvantifikované údaje o úvěrových podmínkách, zvýhodnění (viz rámeček 1) a životaschopnosti (viz například rámeček 2). Dále očekávaná přidaná hodnota poskytnutí grantu nebyla dobře formulována a informace nebyly strukturovány anebo kvantifikovány.

  Rámeček 2

Projekt ITF – Modernizace elektrické rozvodné sítě v Beninu a Togu

Projekt se týkal výstavby a modernizace elektrického vedení a rozvoden v celkové hodnotě 85,7 milionu EUR. Jeho cílem bylo zlepšit spolehlivost a efektivnost dodávek elektrické energie v Beninu a Togu. ITF poskytla úrokovou dotaci ve výši 12,25 milionu EUR, díky které bylo možné splnit podmínku 35% míry zvýhodnění požadovanou MMF (viz rámeček 1).

Finanční instituce neposkytla dostatečné informace

Formulář žádosti o grant předkládaný finančními institucemi neuvádí údaje o finanční a ekonomické životaschopnosti projektu, zvýhodnění a souladu projektu s potřebami země, přestože finanční instituce měla tyto informace k dispozici ve své dokumentaci. Z formuláře dále nebyla zřejmá očekávaná přidaná hodnota grantu ITF. Bez těchto informací nemohla Komise žádost o grant náležitým způsobem posoudit.

24

Reálným důvodem, proč byly informace poskytované finančními institucemi omezené, byla skutečnost, že projekty se v době podání žádosti o grant často stále nacházely v rané fázi. Finanční instituce rozhodují o půjčkách později, tj. po studii proveditelnosti. Jejich rozhodnutí tedy vycházela z lepších a podrobnějších informací, než měla k dispozici Komise při posuzování grantových žádostí.

25

I když pro tuto oblast nebyly vydány žádné pokyny, Komise přezkumy grantových žádostí postupně zlepšila. Přezkumy však i nadále vycházejí především z informací uvedených v žádosti o grant, což je limituje. U zkoumaných projektů se při přezkumech věnovala zvýhodnění, udržitelnosti zadlužení, výši grantu či ekonomické životaschopnosti jen malá pozornost. Komise nestanovila kritéria ekonomické životaschopnosti. Nemá fakticky žádná jasná pravidla nebo pokyny k tomu, jaký typ rozvojových nástrojů by měl být financován granty, půjčkami nebo jejich kombinací.

26

Do přezkumů Komise se v rostoucí míře zapojovaly relevantní delegace EU, a to formou konzultací při posuzování žádostí o granty. Z prověrek projektů a pohovorů s pracovníky delegací realizovaných Účetním dvorem vyplynulo, že tato účast nebyla dostatečná, především ve fázi identifikace projektů. Pouze 59 % z 22 delegací EU, které se do průzkumu Účetního dvora zapojily, odpovědělo, že se na identifikaci projektů s kombinovanými zdroji financování podílelo. Vlastnická odpovědnost delegací vůči těmto projektům tak byla omezena. Jakmile však finanční instituce požádaly o grant, Komise většinu delegací žádala o jejich stanovisko k vybraným projektům v příslušných zemích.

27

Průměrný počet dní od zahájení postupu po konečné schválení na úrovni výkonné rady činil v průměru 215 u ITF, 257 u LAIF a 290 u NIF¹⁷. U LAIF a NIF musel každý projekt projít předběžným a konečným schválením jak po technické stránce, tak na úrovni rady, což bylo časově náročné. U ITF byl tento postup o něco jednodušší, neboť předběžné schvalování se nevyžadovalo¹⁸.

Výběr typu grantu a jeho výše

28

Vybrané typy grantů (viz bod 1) byly pro přidanou hodnotu, jíž měly dosáhnout, vhodné. Úrokové dotace poskytovala pouze ITF; ostatní regionální investiční facility nikoliv, i když jejich regulatorní a smluvní rámec to umožňoval.

29

Smyslem 11 z 30 grantů zkoumaných Účetním dvorem bylo zajistit, aby úvěr splňoval minimální míru zvýhodnění ve výši 35 % v souladu s požadavkem MMF (viz rámeček 1). U sedmi z těchto 11 grantů nebyl Účetní dvůr schopen získat od Komise či finančních institucí doklad o tom, že míra zvýhodnění nebyla vyšší, než bylo pro splnění požadavku MMF nutné. V jednom případě přesáhla míra zvýhodnění minimální hranici 35 %, aniž by o tom byla Komise informována.

30

Pro určování výše grantů nebyla stanovena žádná kritéria, pokud hlavní cíl byl jiný než plnění požadavků MMF. Ve zkoumaných případech často nebylo jasné, jak se k daným částkám dospělo. Komise navíc nepovažovala za nutné důkladně ověřovat způsob, jakým finanční instituce vypočítávaly částky grantů, o něž žádaly.

31

Finanční instituce by teoreticky mohly stanovit úrokovou míru, která je vyšší, než je běžné, a příjemce by ji akceptoval, neboť součástí finančního balíčku by byl i grant. Je zde tedy riziko, že příjemci se nedostane přínosu grantu v jeho úplnosti. I když veřejné finanční instituce pro rozvoj odpovídají za poskytnutí nejvhodnějších podmínek financování, ani Komise, ani Účetní dvůr nemohou vyloučit, že toto riziko se nestane skutečností, protože kvůli důvěrnosti informací nemají na prověřování způsobu stanovení úrokových sazeb prostředky¹⁹.

Komise provádí zbytečně vysoké platby záloh

32

Jakmile byly granty schváleny a dohody podepsány, byly provedeny zálohové platby ve značné výši. Komise měla tyto prostředky k dispozici a převedla je dříve, než byly potřeba. Příjemce čerpal tyto prostředky pomalu, neboť ustavení projektu a uzavření smluv na služby a práce s dodavateli i vlastní realizace určitou dobu trvaly. Převedené prostředky tedy zůstaly dlouho nevyužity, což je v rozporu se zásadou řádného finančního řízení (příklad viz rámeček 3). Plnění rozpočtu pak není odrazem skutečných činností facilit.

33

V případě ITF provádí Komise převody do fondu a EIB pak jako manažer fondu převádí granty z fondu hlavní finanční instituci. Výkonná rada ITF schvaluje granty, jejichž výše v souhrnu nepřesahuje hotovostní zůstatek, který má fond k dispozici. Tímto obezřetným přístupem si ITF zajišťuje schopnost dostát svým závazkům. Jelikož vlastní zahájení realizace projektu určitou dobu trvá, příjemce příslušné částky vynaloží až o několik let později. Na bankovním účtu fondu tak roky leží nevyužité prostředky značné výše (viz graf).

  Rámeček 3

Projekt NIF – Druhá fáze tuniské sítě pro rychlodráhu

V rámci tohoto projektů v hodnotě 550 milionů EUR se financuje výstavba prioritních úseků dvou nových linek vysokorychlostní městské železniční sítě v Tunisu. Grant NIF ve výši 28 milionů EUR slouží k poskytnutí technické pomoci zadavateli a dohlížiteli.

Zbytečně vysoké zálohy na grant NIF

V roce 2010 převedla Komise grant příjemci v plné výši. Finanční instituce vyplácely své úvěry až tehdy, když příjemce prostředky potřeboval. Jelikož provádění projektu se výrazně zpožďovalo, první platba úvěru se uskutečnila až v roce 2013. Kvůli zpožděním nebylo z grantu NIF po dobu delší než tři roky využito 24,5 milionu EUR.

Graf

Hotovostní pohyby v ITF

Zdroj: sekretariát ITF.

U dílčích facilit byla kritéria pro přiznávání dílčích úvěrů vágní či široká

34

U osmi dílčích facilit (viz bod 11), které byly předmětem prověrky Účetního dvora (viz příloha VIII), neexistovalo ustanovení o povinnosti Komise činnosti financované dílčí facilitou jednotlivě schvalovat ex ante a pouze v jednom případě byly schváleny finanční institucí. Současně kritéria pro výběr činností způsobilých pro dílčí úvěry byla ve většině případů vágní nebo velmi široká²⁰ a příslušná odvětví a priority nebyly zmíněny vůbec. Komise si tedy nemohla být jistá, že se výdaje soustředily na priority EU (příklad viz rámeček 4).

  Rámeček 4

Projekt NIF – finanční facilita pro malé a střední podniky

Finanční facilita pro malé a střední podniky, z níž se rozdělovalo celkem 150 milionů EUR, sestávala ze dvou produktů. První poskytoval technickou pomoc místním partnerským finančním institucím a nástroj pro sdílení rizika ztráty pro úvěrová portfolia. Druhý poskytoval technickou pomoc a bezúročné úvěry s cílem snížit úrokové sazby a poskytnout ochranné opatření pro sdílení ztrát/rizik. Grant NIF na tento projekt činil 15 milionů EUR.

Široká kritéria pro výběr činností, jež budou financovány dílčí facilitou

Ve formuláři žádosti o grant předloženém finančními institucemi nebylo jasně uvedeno, na které úrovni se mají dílčí úvěry schvalovat. Formulář rovněž nespecifikoval povinnosti vedoucího financujícího subjektu při hodnocení a výběru. Nebylo uvedeno žádné ustanovení k výběrovému řízení, které by zohledňovalo priority EU, neboť z hlediska kritérií způsobilosti byly přijatelné investice do všech odvětví. Dále nebyly jasně stanoveny vykazovací povinnosti pro monitorování projektů.

Komise monitorovala realizaci grantů v různém rozsahu

35

Za celkové finanční monitorování facilit odpovídají sekretariáty regionálních investičních facilit. Realizaci projektů monitorují finanční instituce samy. Na úrovni Komise odpovídají za monitorování grantů delegace EU. Rozsah jejich monitorování se různil kvůli absenci jasných interních pokynů (viz bod 19) a různé míře zapojení delegací do určování projektů (viz bod 26). Mechanismy pro poskytování informací dané smlouvami s finančními institucemi byly navíc nejasné a nedostatečně náročné.

36

Monitorování výkonnosti bylo dosud omezené a nestrukturované. V rámci platformy EU pro kombinování zdrojů ve vnější spolupráci se připravuje systém založený na monitorování výsledků, jež je koncipován tak, aby zahrnul i soubor standardních ukazatelů pro účely monitorování.

37

Podobně jako u jiných rozvojových projektů financovaných EU Komise náhodně vybrala projekty financované z kombinovaných zdrojů pro účely monitorování orientovaného na výsledky (ROM). Toto monitorování spočívalo v krátkých, cílených posouzeních prováděných přímo na místě externími odborníky podle jednotné metodiky. Posouzení ROM se zabývala mnoha aspekty provádění projektů na základě pěti kritérií: relevance, efektivnosti, účinnosti, potenciálního dopadu a pravděpodobné udržitelnosti. Posouzení se však konkrétně nezaměřovala na přidanou hodnotu grantů. Pokud jde o výsledky ROM, nebylo zřejmé, zda se očekává, že finanční instituce či delegace EU podnikne na základě závěrů a doporučení nějaké kroky. Na projekty podporované z ITF se však ROM nevztahovalo.

Zamýšlených přínosů kombinování grantů a úvěrů nebylo zatím v plné míře dosaženo

38

Účetní dvůr posuzoval rozsah, v němž bylo zamýšlených přínosů kombinování zdrojů financování dosaženo. Patří k nim mobilizace dodatečného financování z jiných zdrojů než z grantů, účast na tvorbě politik, dopad na způsob ustavování a řízení projektů, zlepšení koordinace dárců a zviditelnění evropské pomoci v rámci rozvojové spolupráce (viz bod 4).

Potřeba grantu jako podmínky půjčky byla prokázána pouze u poloviny prověřovaných projektů

39

Projekty podporované regionálními investičními facilitami rovněž získaly finanční prostředky značného objemu od neevropských finančních institucí i od příjemců. U vzorku projektů prověřovaných Účetním dvorem evropské finanční instituce dohromady zajistily 45 % celkových investičních nákladů, přibližně 20 % připadalo na neevropské finanční instituce a 25 % na vlastní příspěvky příjemců. Příspěvky od příjemců jsou osvědčenou praxí, jež přispívá k tomu, že příjemce převezme za investice odpovědnost. Finanční prostředky tedy poskytovaly především institucionální rozvojové banky, úvěrování ze strany soukromého sektoru bylo dosud na nízké úrovni.

40

ITF poskytovala úrokové dotace, jejichž smyslem bylo zvýhodnit úvěr od finanční instituce natolik, aby odpovídal kritériím MMF (viz bod 29). Grant tedy umožnil investici realizovat. Ke konci roku 2013 mělo tento cíl 14 ze 71 projektů, k nimž ITF přijala závazky v souvislosti s poskytnutím podpory. Šlo o 217 milionů EUR z celkem 494 milionů EUR, které ITF přidělila na závazky.

41

Regionální investiční facility dále financovaly významný počet činností v rámci předinvestiční fáze. Šlo převážně o studie, například studie proveditelnosti, nutné pro ustavení investičních projektů, na něž měly finanční instituce obvykle k dispozici pouze omezené finanční zdroje. Projekty tohoto typu tvořily 46 % prověřovaných projektů ITF, 20 % prověřovaných projektů NIF a 70 % všech projektů WBIF²¹. Valná většina těchto studií vedla nebo pravděpodobně povede k realizaci investičních projektů, a lze proto do určité míry tvrdit, že podpořily investice financované půjčkou (příklad viz rámeček 5).

  Rámeček 5

Projekt ITF – Letiště v Maputu

ITF financovala konzultační služby v přípravné fázi prací na mezinárodním letišti v Maputu (Mosambik). Plánovaná investice se týkala modernizace a vylepšení ranvejí, rolovacích ploch a pozemního osvětlení plochy letiště. Náklady na konzultační služby činily 0,6 milionu EUR, součástí služeb byla studie proveditelnosti ke koncepci projektu a příprava zadávacího řízení.

Osvědčené postupy u technické pomoci v předinvestiční fázi umocňují financování investice

Technická pomoc zajistila úspěšnou přípravu projektu. Investiční náklady ve výši 52 milionů EUR jsou financovány úvěry poskytnutými evropskými finančními institucemi. Stavební práce začnou ve druhé polovině roku 2014.

42

15 z 30 projektů prověřovaných Účetním dvorem nemělo přesvědčivou analýzu, jež by prokazovala, že grant byl pro uzavření úvěrové smlouvy nutný (viz příloha IX). V závislosti na případu zjištěné skutečnosti nasvědčovaly tomu, že investice by byly realizovány i bez grantu:

a)V jednom případě bylo účelem grantu zvýhodnit úvěr, ale přijímající země již nebyla vázána pravidly MMF pro poskytování půjček za zvýhodněných podmínek.

b)Ve dvou případech byla významná část investice financována přímo ERF. Grant tedy nebyl pro zvýhodnění finančního balíčku nutný.

c)Ve čtyřech případech byl grant v porovnání s celkovými náklady na investici marginální a celkovou finanční ziskovost projektu výrazně nezvýšil.

d)V jednom případě byl projekt finančně životaschopný i bez grantu.

e)V jednom případě vláda velmi usilovala o realizaci významné investice s přínosy pro životní prostředí, i když z finančního hlediska byla ziskovost velmi nízká. Pro to, aby se vláda zavázala pokrýt případné budoucí ztráty, nebylo udělení grantu nutné.

f)V pěti případech grant sloužil především k tomu, aby finančním institucím pomohl navrhnout finanční balíček, který by vlády přijímajících zemí přijaly a který by například umožnil předložení nabídky srovnatelné s nabídkami jiných subjektů ucházejících se o financování příslušného projektu.

g)Jeden případ se týkal vytvoření dílčí facility pro poskytování podpory úvěrovému posílení. Tato dílčí facilita sestávala ze dvou obdobných produktů, z nichž jeden byl schopen úspěšně fungovat bez jakékoliv grantového financování.

Možnosti Komise podílet se na formulaci politik a ovlivňovat ustavování a řízení projektů nebyly realizovány v plném rozsahu

43

Granty regionálních investičních facilit mají často pozitivní dopad na způsob, jakým jsou projekty ustaveny a řízeny (viz bod 3). U 30 projektů prověřovaných Účetním dvorem se tento dopad realizoval různě v závislosti na projektu.

a)V 11 případech grant umožnil začlenění projektových komponentů, které by pravděpodobně jinak nebyly financovány. K příkladům takových prvků patří užitečná technická pomoc a důraz kladený v rámci projektů na dopad na chudobu (příklad viz rámeček 6).

b)Ve třech případech se Komise na ustavení projektu přímo podílela, protože přišla s projektovým návrhem, financovala studii proveditelnosti anebo spolufinancovala projekt formou přímého příspěvku.

c)Ve dvou případech se z grantu financovaly studie proveditelnosti, jež hrály důležitou roli při rozhodování o povaze a rozsahu investičních projektů.

d)V jednom případě grant umožnil podstatné rozšíření projektu.

  Rámeček 6

Projekt ITF – Voda a sanitační opatření u Viktoriina jezera – Voda v Kampale

Projekt se týkal posílení finanční a provozní kapacity vodohospodářské společnosti National Water and Sewerage Corporation v Kampale (Uganda). Zaměřil se na zvyšování spolehlivosti a dostupnosti dodávek vody pro obyvatele Kampaly a okolí. Celkové náklady na projekt činily 212 milionů EUR. ITF financovala technickou pomoc, v hodnotě 8 milionů EUR, s přípravou projektu a úrokové dotace ve výši 14 milionů EUR, kterými zajistila 35% míru zvýhodnění požadovanou MMF.

Osvědčené postupy u dopadu na ustavení projektu

S grantem byly spojeny sociální přínosy v podobně zaměření projektu na problematiku chudoby. Projekt konkrétně zlepšil dodávky pitné vody a základní sanitační zařízení v nejchudších oblastech kolem Kampaly. Pro konečné příjemce byly granty přínosné v tom, že nejchudší domácnosti měly dodávky vody za snížené sazby. Bez grantového financování by se projekt zaměřil pouze na bohatší oblasti.

44

U dalších 13 projektů, které byly předmětem přezkumu Účetního dvora, však nebylo nijak doloženo, že příspěvky od regionálních investičních facilit měly na ustavení projektů nějaký vliv.

45

Mezi projekty prověřovanými Účetním dvorem se vyskytlo deset případů, kdy měl grant rovněž pozitivní dopad na politiku přijímající země v příslušném odvětví. Ve většině těchto případů grant v odvětví, jehož se prováděné projekty týkaly, posílil již existující dialog s Komisí. Potenciál pro dialog o politice byl větší, pokud grant skutečně mobilizoval dodatečné financování (viz bod 42).

46

U 20 dalších projektů nebylo nijak doloženo, že granty měly na politiku v odvětví, v jehož rámci byla podpora poskytnuta, širší dopad. Pokud finanční instituce poskytnutí úvěru spojila s podmínkami, ve většině případů se přímo týkaly realizace projektu. Komise se na monitorování a posuzování souladu nepodílela a ve většině případů nevyžadovala, aby regionální investiční facility omezovaly přiznání grantu podmínkami, které by se týkaly politik v příslušných odvětvích.

Kombinování zdrojů financování posílilo spolupráci dárců, viditelnost financování EU však zůstává omezená

Koordinace dárců

47

Regionální investiční facility podporují koordinaci partnerů v oblasti rozvoje tím, že finančním institucím poskytují rámec pro setkávání a diskusi o investičních plánech a pro koordinaci jejich úsilí způsobem, který jde nad rámec vlastních projektů. Jde o osvědčený postup v oblasti rozvoje, který je v souladu se zásadami Pařížské deklarace²².

48

Z 38 investičních projektů ITF a 73 investičních projektů NIF²³, na něž výkonné rady do konce roku 2013 vyčlenily prostředky na granty, 26, respektive 52 projektů získalo úvěr z více než jednoho zdroje.

49

Kombinování umožnilo financovat velké projekty tím, že v rámci jednotlivých projektů sloučilo různé zdroje financování. Ke konci roku 2013 byly vyčleněny prostředky na podporu 22 investičních projektů ITF a 26 investičních projektů NIF, které získaly půjčky, jejichž celková hodnota přesáhla 100 milionů EUR. Financování takových projektů jednou finanční institucí by bylo obtížné.

50

Dohoda o vzájemné důvěře (MRI), kterou uzavřely tři evropské finanční instituce, dále posílila spolupráci a koordinaci. MRI je formální rámec ustavený v roce 2009 AFD, EIB a KfW za účelem zvýšení účinnosti při spolufinancování rozvojových projektů. K jejím hlavním prvkům patří delegování většiny úkolů na vedoucí financující subjekt operace a vzájemné uznání postupů. Dochází tak ke snižování transakčních nákladů pro příjemce, což je v souladu se zásadami účinnosti pomoci. Rozhodování a zadávání zakázek nicméně zůstává věcí jednotlivých finančních institucí.

Viditelnost financování EU

51

Regulační rámec regionálních investičních facilit stanoví obecná pravidla pro viditelnost²⁴. Za hlavní zásadu se považuje zajištění takové viditelnosti EU vedoucím financujícím subjektem, která bude přinejmenším odpovídat viditelnosti vedoucího financujícího subjektu. Smluvní mechanismy týkající se jednotlivých projektů rovněž stanoví potřebu adekvátní viditelnosti²⁵, i když neuvádějí konkrétní pravidla nebo instrukce. Z prověrky jednotlivých projektů a průzkumu mezi delegacemi, které Účetní dvůr provedl, vyplynulo, že finanční instituce grantům EU u projektů s kombinovanými zdroji financování dosud zajistily pouze omezenou viditelnost. Příčin je několik:

a)Pokud jde o viditelnost, smluvní rámec nestanoví finančním institucím jasná a konkrétní pravidla či instrukce.

b)S výjimkou „Příručky pro komunikaci a zviditelnění v rámci vnějších akcí Unie“, která byla vypracována pro projekty realizované Komisí, neexistují v současné době žádná konkrétní pravidla či pokyny upravené tak, aby vyhovovaly specifikům kombinování zdrojů financování.

c)S výjimkou několika případů nebyl na viditelnost vyčleněn žádný rozpočet.

d)Poskytování informací o činnostech v oblasti zajištění viditelnosti EU se nevyžaduje.

52

Komise nyní své úsilí o zlepšení viditelnosti EU u projektů s kombinovanými zdroji financování zintenzivnila. V poslední verzi formuláře grantové žádosti musí být popsány plánované aktivity v oblasti komunikace a zviditelnění. Komise dále v některých případech vyžadovala, aby finanční instituce vypracovaly komunikační plán, což je osvědčený postup. I když jednoznačné pokyny chybí, některé delegace EU se iniciativně rozhodly regionálním investičním facilitám s publicitou pro granty pomoci.

13Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie a o zrušení nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 (Úř. věst. L 298, 26.10.2012, s. 1).

14Byla zavedena nová hlava VIII „Finanční nástroje“.

15Praktické pokyny, které pomáhají partnerským zemím porozumět požadavkům souvisejícím s projektovými žádostmi a podáními v rámci WBIF, existují od roku 2012.

16„Standardní formulář pro podání projektové žádosti“ v případě geografických investičních facilit řízených EuropeAid, „formulář žádosti o projektový grant“ u WBIF a „přehled“ u ITF.

17Informace nutné pro tento výpočet nebyly u ostatních regionálních investičních facilit k dispozici.

18I když finanční instituce mají možnost požádat výkonný výbor o status „v zásadě schváleno“.

19Jak již Účetní dvůr uvedl v bodu 3.2 své zvláštní zprávy č. 3/99 o řízení a kontrole úrokových dotací Komisí (Úř. věst. C 217, 29.7.1999, s. 1).

20S výjimkou facility pro zmírňování geotermálních rizik.

21To odpovídá 18 % objemu prostředků ITF přidělených na závazky, 10 % objemu prostředků NIF přidělených na závazky a 35 % objemu prostředků WBIF přidělených na závazky.

22Pařížská deklarace (2005) uvádí tyto zásady zefektivnění pomoci: vlastní odpovědnost, přizpůsobení, harmonizaci, výsledky a vzájemnou odpovědnost.

23Bez 33 předinvestičních projektů ITF a 18 předinvestičních projektů NIF (viz bod 41).

24Například v článku 10 dohody, která stanoví prováděcí pravidla pro ITF, a v článku 13 rámcové dohody NIF s finančními institucemi a Komisí.

25V případě facilit typu NIF mají všechny dohody o příspěvcích klauzuli, jež vyžaduje, aby finanční instituce výslovně uváděly informace o podpoře Evropské unie poskytované prostřednictvím NIF.

Závěry a doporučení

Závěry

53

Účetní dvůr dospěl k závěru, že kombinování grantů regionálních investičních facilit s úvěry od finančních institucí za účelem podpory vnějších politik EU bylo obecně účinné. Regionální investiční facility byly dobře ustaveny, ale kvůli nedostatkům v řízení prováděném Komisí nebylo maxima možných přínosů mechanismů kombinování zdrojů dosaženo.

54

Komise spolu s členskými státy úspěšně zahájila provoz regionálních investičních facilit, jejichž celkové nastavení je vhodné. Řadu evropských finančních institucí, které nalezly způsobilé projekty pro dostupné finanční prostředky, tato možnost zaujala. Auditované projekty byly z hlediska rozvojových potřeb regionů a příslušných zemí relevantní. Ačkoliv typy grantů byly vhodné, přezkum grantových žádostí provedený Komisí vycházel z neúplných informací a dostatečně se nesoustřeďoval na přidanou hodnotu grantů. Po schválení grantů se vyplácely zbytečně vysoké zálohy a monitorování Komise nezajistilo ve všech případech realizaci přidané hodnoty grantů.

55

Regionální investiční facility podporovaly koordinaci rozvojových partnerů na různých úrovních, což umožnilo financovat projekty, které by byly pro jednoho dárce či finanční instituci příliš velké. Ostatních možných přínosů kombinování grantů a půjček nebylo zatím v plném rozsahu dosaženo. V polovině případů kombinování zdrojů financování umožnilo uzavřít půjčky, například díky jejich zvýhodnění v souladu s požadavky MMF. V druhé polovině případů však nebyla k dispozici přesvědčivá analýza dokládající, že grant byl nutný, aby finanční instituce mohly půjčku uzavřít. Komise dále plně nevyužila možný pozitivní dopad na způsob ustavování projektů či širší dopad na odvětvovou politiku. Viditelnost podpory EU byla dosud omezená, i když Komise se touto problematikou začala zabývat.

Doporučení

56

Po sedmi letech zkušeností s regionálními investičními facilitami hledá Komise způsob, jak zlepšit jejich koncepci a fungování, například přípravou pokynů a prostřednictvím platformy EU pro kombinování zdrojů ve vnější spolupráci. V rámci tohoto procesu Účetní dvůr Komisi vyzývá, aby zohlednila tato doporučení:

57

Komise by měla zajistit, aby se granty EU přidělovaly na základě zdokumentovaného posouzení přidané hodnoty, kterou vytvořily, pokud jde o realizaci cílů EU v oblasti rozvoje, sousedství a rozšíření. Komise by tedy měla:

a)zajistit, aby byly přijaty a zavedeny náležité pokyny s cílem směrovat zapojení Komise ve všech fázích procesu schvalování a následné kontroly;

b)hrát proaktivnější roli při určování a výběru projektů, zejména na úrovni delegací EU;

c)zajistit, aby se výkonným radám ke konečnému schválení předkládaly pouze grantové žádosti projektů v přiměřeně pokročilé fázi a aby tyto žádosti obsahovaly úplné informace. Grantové žádosti by konkrétně měly uvádět podrobné informace o potřebách a přidané hodnotě grantů a vysvětlovat, jak se k daným částkám dospělo;

d)zkrátit průměrnou dobu trvání schvalovacího řízení tím, že přezkoumá potřebu systematického předběžného schvalování.

58

Komise by měla proplácet prostředky na financování, teprve až bude příjemce tyto prostředky potřebovat.

59

Komise by měla zlepšit monitorování realizace grantů EU. Za tímto účelem by měla:

a)zavést rámec pro měření výsledků, jehož součástí budou ukazatele pro následnou kontrolu dopadu grantů EU;

b)poskytnout delegacím EU jednoznačné instrukce, pokud jde o jejich roli při monitorování podpory EU pro projekty financované z kombinovaných zdrojů;

c)zahrnout do monitorování orientovaného na výsledky ITF a s ohledem na specifika kombinování zdrojů financování metodiku tohoto monitorování upravit.

60

Komise by měla zintenzivnit své úsilí, aby financování ze zdrojů EU mělo patřičnou viditelnost, a to tak, že finančním institucím stanoví jasné požadavky na zviditelnění a že bude vyžadovat, aby se na akcích s dopadem na viditelnost podílely delegace EU.

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 8. července 2014.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Globální pokrytí regionálními investičními facilitami

Zdroj: databáze sekretariátů regionálních investičních facilit.

Příloha II

Částky, v souvislosti s nimiž Komise přijala závazky, uzavřela smlouvy a vyplatila je, podle regionálních investičních facilit k 31. 12. 2013

(v mil. EUR)

| Přijato na závazky | Smluvní hodnota zakázky | Vyplaceno
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | — | —
Celkem | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Bez dodatečných 17 milionů EUR, k nimž byly v roce 2011 přijaty závazky pro nástroj pro změnu klimatu, o které se podělí NIF a LAIF.

Zdroj: Evropská komise.

Příloha III

Počet schválených projektů podle regionálních investičních facilit za období 2007–2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Celkem
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | — | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | — | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | — | — | — | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | — | — | — | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | — | — | — | — | — | 3 | 5 | 8
CIF | — | — | — | — | — | — | 4 | 4
Celkem | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Zdroj: databáze sekretariátů regionálních investičních facilit.

Příloha IV

Příspěvky na 387 schválených projektů podle regionálních investičních facilit za období 2007–2013

(v mil. EUR)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Celkem
GRANTY
Investiční facilita | Komise | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Jiní dárci | 114 | — | — | — | — | — | — | 114
Národní/regionální orientační programy | 80 | — | 200 | — | — | — | — | 280
Jiní dárci | 185 | 76 | 57 | — | — | — | — | 318
Granty celkem | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
PŮJČKY
EU | Multilaterální | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | — | 11 323
Bilaterální | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Jiné než EU | Regionální | 1 174 | — | — | 2 314 | — | — | 30 | 3 518
Multilaterální | 826 | — | — | — | — | — | — | 826
Bilaterální | 185 | — | — | — | — | — | — | 185
Půjčky celkem | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Příspěvky ITF, Komise a dalších dárců vypočítané úměrně podle plateb do fondu.

Zdroj: databáze sekretariátů regionálních investičních facilit.

Příloha V

Půjčky od finančních institucí podle regionálních investičních facilit za období 2007–2013

(v mil. EUR)

| EIB | EBRD | AFD | KfW | Ostatní finanční instituce | Celkem
ITF | 1 237 | — | 881 | 246 | — | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | — | 2 720
NIF | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | — | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | — | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | — | 203 | 45 | — | 358
CIF | — | — | 37 | — | — | 37
Celkem | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Zdroj: databáze sekretariátů regionálních investičních facilit.

Příloha VI

Vzorek 15 prověřovaných projektů ITF

Zdroj: databáze sekretariátů regionálních investičních facilit.

Příloha VII

Vzorek 15 prověřovaných projektů NIF

Zdroj: databáze sekretariátů regionálních investičních facilit.

Příloha VIII

Audit vzorku projektů pro vytváření dílčích facilit

Facilita
Název
Nástroj
Výše grantu
(v mil. EUR)
Země/region
Vedoucí financující subjekt
Jiné zdroje externího financování

ITF
Záruční fond pro africkou energetiku
Technická pomoc
1
Regionální
EIB
—

ITF
Facilita pro udržitelnou energii v Africe
Technická pomoc / grant
8
Regionální
EIB
—

ITF
Facilita pro zmírňování geotermálních rizik
Grant
30
Rwanda, Etiopie, Keňa, Uganda, Tanzanie, Burundi
KfW
—

NIF
Záruční mechanismus pro malé a střední podniky
Grant
24
Jordánsko, Libanon, Egypt, Tunisko, Maroko
EIB
AFD, WB, OFID

NIF
Finanční nástroj pro malé a střední podniky
Technická pomoc / grant
15
Arménie, Ázerbájdžán, Gruzie, Moldavsko, Ukrajina, Bělorusko
EBRD
EIB, KfW

NIF
Fond MENA pro mikropodniky a malé a střední podniky
Technická pomoc / grant
10
Regionální
KfW
—

IFCA
Facilita pro financování udržitelné energetické účinnosti v Kyrgyzstánu
Technická pomoc / grant
7
Kyrgyzstán
EBRD
—

IFCA
Facilita pro financování malých a středních podniků ve střední Asii
Technická pomoc / grant
11
Regionální
EBRD
—

Příloha IX

Projekty uvedené v bodu 42

Facilita
Název projektu
Nástroj
Výše grantu
(v mil. EUR)
Země/region
Vedoucí financující subjekt

ITF
Propojovací vedení
Úrokové dotace
13
Pobřeží slonoviny–Sierra Leone–Libérie–Guinea
EIB

ITF
Propojovací vedení v Caprivi
Úrokové dotace
15
Zambie–Namibie–Jižní Afrika
EIB

ITF
Modernizace hlavní východní silnice
Úrokové dotace
25
Zambie–Malawi–Mosambik
EIB

ITF
Východoafrický dopravní koridor
Úrokové dotace
17
Tanzanie–Keňa–Uganda–Rwanda–Burundi– Demokratická republika Kongo
EIB

ITF
Itezhi Tezhi
Úrokové dotace
18
Zambie
EIB

NIF
Program pro zlepšení vodohospodářských služeb
Grant
5
Egypt
KfW

NIF
Tramvajová linka v Rabatu
Technická pomoc
5
Maroko
AFD

NIF
2. fáze vysokorychlostní železniční sítě v Tunisu
Grant
28
Tunisko
AFD

NIF
Modernizace vodohospodářské infrastruktury II
Technická pomoc / grant
8
Gruzie
EIB

NIF
Finanční nástroj pro malé a střední podniky
Technická pomoc / grant
15
Arménie, Ázerbájdžán, Gruzie, Moldavsko, Ukrajina, Bělorusko
EBRD

NIF
Přenos elektrické energie
Technická pomoc / grant
16
Egypt
EIB

NIF
Dálnice východ–západ
Grant
20
Gruzie
EIB

NIF
Solární elektrárna Ouarzazate
Grant
30
Maroko
EIB

NIF
Program pro efektivní využívání pitné vody
Technická pomoc / grant
7
Maroko
KfW

NIF
Linka 3 káhirského metra, fáze III
Technická pomoc / grant
40
Egypt
AFD

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Komise vítá tuto zvláštní zprávu a doporučení, které dále posílí řízení facilit kombinujících zdroje, jež představují inovativní přístup k financování rozvojové spolupráce.

Potřeba investic v partnerských zemích EU je značná. Finanční prostředky vlád a dárců zdaleka nestačí k jejímu pokrytí. Země potřebují přilákat další veřejné a soukromé finanční prostředky, které povedou k hospodářskému růstu coby základu pro snižování chudoby.

Agenda pro změnu klade důraz na podporu růstu podporujícího začlenění a tvorby pracovních míst jako hlavních priorit vnější spolupráce EU. V této souvislosti je kombinování zdrojů uznáváno jako důležitý nástroj mobilizace dodatečných zdrojů a zvýšení dopadu podpory EU.

Tím, že granty EU překlenují schodky financování v investičních projektech, umožňují často provést projekt jako takový, a mohou tudíž mobilizovat více dodatečných finančních prostředků než půjčky od finančních institucí. Kromě toho veřejné finanční instituce, které se přímo podílejí na kombinování zdrojů, také poskytují finanční prostředky nad rámec půjček, jako je například vlastní kapitál nebo podřízený dluh.

IV

Komise odpovídá za ustavení facilit, které bylo ve zprávě hodnoceno kladně. Projekty jsou řízeny v rámci partnerství. Komise spravuje facility, zatímco rozvojové finanční instituce odpovídají za každodenní řízení projektů. Plní rozpočtové úkoly, které jim byly svěřeny, v souladu s předpisy v oblasti nepřímého řízení stanovenými ve finančním nařízení.

Komise při navrhování tohoto systému plně zohlednila možné přínosy facilit a domnívá se, že jejich řízení bylo přiměřené.

Komise má za to, že při dosahování možných přínosů by se měla zohlednit povaha grantů (např. technická pomoc) a výsledky realizace projektů.

VI

Komise má za to, že schvalovací řízení bylo důkladné: všechny příslušné zúčastněné strany jsou dostatečně zapojeny a Komise přizpůsobuje postup konzultací zvláštnostem jednotlivých projektů. Během rozhodovacího procesu jsou k dispozici dostatečné a úplné informace.

Ve všech případech je zajištěna přidaná hodnota. Projekty jsou předkládány příslušné operační radě pouze poté, co byly všechny složky projektu vyjasněny a jejich přidaná hodnota je zřejmá.

Opatření týkající se vyplácení záloh jsou předmětem revize v rámci nových šablon pro smlouvy o finančních nástrojích.

VII

Komise se domnívá, že odůvodnění financování bylo ve všech případech jasné. Tyto případy jsou popsány v bodě 42 této zprávy a Komise je řádně zpochybnila a odůvodnila. Viz odpověď Komise na bod 42 písm. a) až g).

Ve všech případech byly priority facilit uvedeny do souladu s odvětvovými politikami EU pro jednotlivé regiony (jasně uvedenými v příslušných strategických směrech).

Komise však prozkoumá způsoby, jak dosáhnout rozsáhlejšího dopadu na odvětvovou politiku a posílit viditelnost podpory EU.

VIII

Komise konstatuje, že doporučení Účetního dvora jsou zcela v souladu s reformou facilit, kterou Komise zahájila na konci roku 2013 a jež nyní vstupuje do fáze schvalování.

Úvod

Rámeček 1

MMF již nestanovuje požadavky na zvýhodnění pro jednotlivé půjčky, místo toho stanoví celkovou váženou míru zvýhodnění pro veškeré výpůjčky. Tento mechanistický přístup se tedy v budoucnu nebude uplatňovat automaticky.

08

Komise nyní zvažuje úpravu Svěřeneckého fondu EU a Afriky pro infrastrukturu (ITF) tak, aby tento fond byl řízen stejným způsobem jako dalších šest regionálních facilit a existovala stejná pravidla pro všechny, což by zvýšilo transparentnost a předvídatelnost postupu pro všechny partnery a zajistilo stejná práva všem členským státům v operačních radách. Kromě toho mohou být zvláštní finanční prostředky přidělené členskými státy v rámci kombinování zdrojů přesto řízeny EIB, pokud si tak přejí.

12

Komise aktivně prosazuje zapojení více agentur členských států do provádění facilit s cílem zajistit rovné příležitosti a rozsáhlejší výměnu osvědčených postupů.

Připomínky

16

Komise má za to, že řízení regionálních investičních facilit je přiměřené.

Komise odpovídá za ustavení facilit, které bylo ve zprávě hodnoceno kladně. Projekty jsou řízeny v rámci partnerství. Komise spravuje facility, zatímco rozvojové finanční instituce odpovídají za každodenní řízení projektů. Plní rozpočtové úkoly, které jim byly svěřeny, v souladu s předpisy v oblasti nepřímého řízení stanovenými ve finančním nařízení.

Komise při navrhování tohoto systému plně zohlednila možné přínosy facilit.

18

Komise se zabývá správou ITF a omezeními, která odhalil Účetní dvůr, jako je omezení pouze na regionální projekty (např. otevření národním programům, různá odvětví – stejná hlasovací práva, řízení ze strany Komise).

20

Identifikace projektů je výsledkem interakce a diskusí mezi různými zúčastněnými stranami, včetně partnerských zemí nebo příslušných regionálních organizací, Komise a delegací EU, ostatních dárců, finančních institucí a v některých případech soukromého sektoru a zástupců občanské společnosti.

Identifikace projektů vychází z procesu programování a z priorit politik schválených Komisí, Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ) a partnerskými zeměmi. Dále navazuje na strategické diskuse probíhající v rámci jednotlivých facilit kombinujících zdroje v kontextu strategické rady / řídicího výboru a na diskuse týkající se analýzy portfolia schválených projektů a připravovaných projektů.

Samotným operačním cílem Komise není být systematicky iniciativní. Komise spíše usiluje o maximalizaci účinnosti a dělby práce během procesu identifikace a využití silných stránek všech zúčastněných stran v operační oblasti. To dále zefektivní reforma kombinování zdrojů ve fázi schvalování.

21

Komise má v plánu přezkoumat systém facilit pro oblast Afriky. Viz odpověď Komise na bod 18.

Společná odpověď Komise k bodům 22 až 31

22

Vzhledem k tomu, že facility mají flexibilní povahu a jejich odvětvová působnost je rozsáhlá, postup ustavení společného ukazatele hodnoty přidané všem projektům je nutně složitý a téměř nemožný.

Přidaná hodnota grantu se vždy posuzuje a toto posouzení bylo časem posíleno, zejména v souvislosti s prací, kterou vykonala platforma EU.

23

Komise má za to, že příslušné údaje požadované v různých fázích schvalování (předběžné a konečné) měla k dispozici. Je pravděpodobné, že finanční údaje z předběžné fáze se změní. Tyto informace jsou však posouzeny v konečné fázi schvalování.

Určité úvěrové podmínky se navíc v době mezi podáním žádosti a konečným schválením mohou změnit kvůli hospodářským výkyvům. Finanční instituce mohou uzavřít jednání ohledně přesných podmínek jejich půjčky (úroková míra, doba splatnosti atd.) po schválení ze strany rady příslušné facility.

Za provedení nezbytných výpočtů podle mezinárodních norem, zásady náležité péče a dohodnutých metod v kontextu partnerství a účinné dělby práce odpovídají finančníci.

Důkladné posouzení projektu provádí specializované týmy finančních institucí v souladu se zásadami náležité péče.

Základní studie vypracovává především hlavní evropský finančník a jsou k dispozici, kdykoli vyvstanou obavy ohledně vhodnosti projektů nebo kdykoli jsou požadovány dodatečné informace přesahující rámec informací obsažených v žádosti.

Komise nepovažuje za nezbytné, aby finančníci předkládali studie systematicky, neboť to ve většině případů pouze zvýší administrativní zátěž bez skutečné přidané hodnoty.

24

Komise zdůrazňuje, že příspěvky EU byly schváleny pouze tehdy, pokud byly získány nezbytné informace dokládající soulad s hlavními požadavky stanovenými ve strategických směrech.

Všechny informace potřebné k přijetí rozhodnutí byly předloženy a zohledněny v rozhodovacím procesu. V souladu s finančním nařízením a v souvislosti s nepřímým řízením se Komise může spoléhat na práci, kterou již vykonal pověřený subjekt, v souladu se zásadami náležité péče a dělby práce, které jsou základem našeho partnerství s finančními institucemi.

Ke schválení jsou brány v úvahu pouze dostatečně vyspělé projekty. Přesto je možné uskutečnit následné studie proveditelnosti zaměřené na další posílení uspořádání projektu v souladu s potřebami příjemců, čímž se zvýší kvalita projektu.

Rámeček 2

Jak je zaznamenáno v zápise z 9. schůze výkonného výboru ITF, jeho členům byly poskytnuty dodatečné informace o projektu na základě předchozí žádosti.

Tento projekt byl schválen v roce 2009. Od té doby byl formulář žádosti o grant podstatně zlepšen za účelem doplnění informací poskytnutých finančními institucemi.

25

Veškeré projekty financované v rámci facilit jsou analyzovány z hlediska hospodářské udržitelnosti a udržitelnosti zadlužení. Jedním z hlavních cílů Komise a finančníků je zachovat plánovanou investici a její dlouhodobý dopad na udržitelnost a rozvoj.

Přesto pro posouzení ekonomické životaschopnosti nelze zavést jednotná kritéria, jako jsou minimální prahové hodnoty. Pracovní skupina pro adicionalitu grantů v rámci mechanismů kombinování zdrojů dospěla v roce 2009 k závěru, že samotná povaha operací kombinování vyžaduje, aby výše, forma a povaha potřebné podpory byly posuzovány případ od případu. Tento přístup byl potvrzen v kontextu nedávné činnosti platformy EU pro kombinaci zdrojů v oblasti vnější spolupráce (EUBEC).

Jako součást náležité péče je vždy posuzována ekonomická míra vnitřní návratnosti. Rozhodnutí o přidělení grantu jsou přijímána na základě ekonomické a finanční analýzy projektů a na základě očekávaných společenských přínosů (dostupnost, dopad na zdraví, společenská situace).

Tento přezkum vychází z informací uvedených ve formuláři žádosti o grant a z dodatečných informací plynoucích z výměn mezi různými útvary Komise a jejími delegacemi, finančními institucemi a veškerými příslušnými zúčastněnými stranami před technickými schůzemi, během těchto schůzí a po nich.

Zvýhodnění, udržitelnost zadlužení, výše grantu a ekonomická životaschopnost jsou prvky, které tvoří základ analýzy prováděné finančními institucemi a Komisí.

26

Komise zapojuje delegace Unie do přezkumu vhodnosti grantu a žádá je o radu vždy, když je to důležité pro postup výběru.

96 % delegací, které odpověděly, uvedlo, že jsou zapojeny do postupu výběru. Nižší procento (59 %) se vztahuje k rané fázi identifikace jako součásti celkového postupu výběru.

Komise se snaží delegace Unie více zapojit do přípravy a sledování operací kombinování zdrojů. To je zásadní pro zajištění soudržnosti činností EU, zvýšení viditelnosti EU a posílení váhy EU v politickém dialogu.

27

Datem zahájení používaným pro výpočet by neměl být den zahájení přípravy projektu. Přípravná fáze je pouze předběžným uvedením možných projektů s velmi odlišnou úrovní vývoje a různým stupněm vyspělosti.

Komise zastává názor, že nejvhodnějším ukazatelem je doba, která uplynula mezi schválením technickou radou a přijetím operační radou v okamžiku konečného schválení.

To vede k výsledku přibližně 4 měsíce u projektů latinskoamerické investiční facility (LAIF), 3 měsíce u karibské investiční facility (CIF), 6,5 měsíce u investiční facility sousedství (NIF), 5,5 měsíce u investiční facility pro Asii (AIF) a přibližně 4 měsíce u investiční facility pro střední Asii (IFCA). Tyto lhůty se zdají být opodstatněné s ohledem na technickou složitost projektů kombinování zdrojů a možný počet zapojených partnerů.

Důkazem, že délka postupu je náležitá a odůvodněná, je skutečnost, že doposud se neprokázalo, že by některý z příslušných projektů nebyl proveden z důvodu zpoždění při postupu schvalování. Postup schvalování je naopak natolik flexibilní, aby zohlednil potřeby partnerů, přičemž v případě nutnosti je možné jeho zrychlení.

29

Komise by chtěla vyjasnit, že s ohledem na otázky týkající se konkrétního projektu může být dosažení míry zvýhodnění, kterou požaduje MMF, nezbytné, ale nikoli dostatečné. Dosažení hranice ve výši 35 % lze považovat za první a nezbytnou podmínku toho, aby příjemce finanční balíček přijal v souladu s omezeními MMF. Nejde však o podmínku, která je sama o sobě automaticky dostatečná. Určité projekty mohou vyžadovat vyšší podíl grantu v rámci finančního balíčku než 35 %, aniž by byl zpochybněn jejich významný dopad na oblast rozvoje.

30

Odůvodnění požadované výše grantů se může značně lišit mimo jiné podle konkrétních tržních překážek, které řeší, dostupnosti cílové skupiny, vyspělosti projektu, podmínek místního trhu, dostupnosti finančních prostředků od ostatních finančníků a schopnosti a ochoty subjektů provádějících projekt riskovat. Tyto rozdíly spolu s nedostatkem spolehlivých informací o trhu v partnerských zemích ztěžují určení kritérií pro stanovení částek grantů pokrývajících každý možný zásah v každé možné souvislosti dynamického trhu. Komise se nakonec musí do určité míry spoléhat na schopnost partnerských finančních institucí uzavřít nejlepší dohodu, tj. minimální výši grantu, aby mohla podpořit konkrétní projekt. U některých projektů k tomuto „výpočtu ceny“ neexistují žádné použitelné alternativy. Například velikost záruky při první ztrátě pro půjčku pro malé a střední podniky není zpravidla určena minulou zkušeností (pokud nějaká existuje), ale spíše vnímáním rizika ze strany věřitele – což je subjektivní parametr, který je možné určit pouze pomocí dovedného vyjednávání.

Zatímco v prvních letech existence facilit kombinujících zdroje bylo posuzování obtížné z důvodu chybějících srovnání podobných projektů, nyní Komise za účelem vylepšení postupu posuzování navazuje na zkušenosti získané v průběhu let.

S reformou kombinování zdrojů, která byla nedávno projednána a dohodnuta, bude výše grantu poskytovaného k financování dále podléhat pravidlu srovnatelnosti a zvýšené efektivnosti.

31

Nic nenasvědčuje tomu, že by se tomu doposud tak dělo. Partnery Komise jsou rozvojové banky, nikoli obchodní banky. Jejich hlavním cílem je přispívat k financování rozvoje. Důvěrnost týkající se modelů stanovování cen a rozhodování však skutečně brání širokému využití nástroje subvencí úrokových sazeb.

Tam, kde se subvence úrokových sazeb používají, se Komise jako na prvky zmírňující uvedené riziko spoléhá především na svůj vlastní dohled nad vícestrannými institucemi (např. prostřednictvím posouzení pilířů) a na vnitrostátní dohled a regulaci řídící dvoustranné instituce.

Výpočet úrokových sazeb prováděný bankami bude předmětem kontroly a srovnávání.

32

V okamžiku vytvoření prvních facilit byly v rámci nepřímého centralizovaného nebo společného řízení platby záloh skutečně vysoké. To bylo motivováno potřebou zahájit nový způsob podpory a povzbudit finanční instituce, aby převzaly řízení složitých projektů.

Ustanovení ohledně vyplácení záloh byla v nových šablonách smluv o finančních nástrojích přezkoumána a vedla ke snížení úrovně předběžného financování.

Rámeček 3

Komise postupovala zcela v souladu s platnými předpisy a nařízeními.

Vyplacení prostředků způsobem popsaným v rámečku 3 bylo provedeno v roce 2010. U projektů NIF změnila Komise politiku vyplácení v roce 2012 (viz bod 32).

Kromě toho posouzení tohoto projektu NIF musí řádně zohlednit výjimečnou situaci a události, které se v partnerské zemi odehrávaly od ledna 2011 a jež měly dopad na provádění projektu.

33

U projektů ITF se počítá s přezkumem systému vyplácení záloh.

34

Projekty spadající pod tyto facility schvalují a přímo vybírají evropské finanční instituce zcela v souladu s cíli, činnostmi a kritérii stanovenými pro daný projekt. Výběr dílčích úvěrů a záruk je určen parametry souvisejícími s projektem (podrobnosti v informačním listu), zejména těmi, které objasňují cíle sledované projektem. Během postupu schvalování a výběru se použijí normy finančních institucí v oblasti náležité péče. Tyto postupy se řídí dohodnutou a nákladově efektivní dělbou práce mezi partnery, která zahrnuje ustanovení pro výběr dílčích činností. Způsobilé finanční instituce podávají podrobné zprávy o projektech, jež jsou součástí facility, a to pravidelně a ad hoc, nebo požaduje-li tak Komise.

Rámeček 4

Komise se domnívá, že veškeré nezbytné prvky ve formuláři žádosti o grant na projekt NIF pro malé a střední podniky byly jasné.

35

Na základě schválení projektu zajišťují delegace Unie a/nebo ústředí Komise (v závislosti na rozsahu projektu) náležitá následná opatření.

Útvary Komise jsou v pravidelném kontaktu s vnitrostátními úřady banky v příslušných zemích a konají se schůze s delegacemi a místními koordinátory projektů vedoucích finančních institucí. Vedoucí finanční instituce mají smluvní povinnost předkládat delegaci každoročně zprávy. Kromě toho, jak je stanoveno ve smlouvách podepsaných v rámci delegované spolupráce, je Komise začleněna do monitorovacích misí, které provádí vedoucí finanční instituce v terénu, je o těchto misích informována a zvána k účasti na nich.

Smluvní ujednání jsou jasná natolik, aby to postačovalo k přiměřenému monitorování.

Budou-li delegace ve větší míře zapojovány do postupu v ranější fázi, posílí se také následná opatření a monitorování. Za tím účelem budou aktualizovány instrukce pro delegace.

36

Komise oceňuje odkaz na probíhající činnost týkající se ukazatelů založených na výsledcích, které budou používat finanční instituce k monitorování a předkládání zpráv, a zdůrazňuje, že monitorování výkonnosti provádí vedoucí finanční instituce.

37

Všechny projekty jsou předkládány k monitorování a hodnocení. Některá hodnocení v polovině období byla dokončena, jako v případě projektů NIF, nebo budou brzy zahájena, jako u projektů LAIF.

Kromě toho by Komise ráda zdůraznila, že:

i)postupy monitorování orientovaného na výsledky (ROM) pro regionální investiční facility řízené GŘ DEVCO jsou stejné jako pro ostatní projekty GŘ DEVCO a

ii)GŘ DEVCO přijímá opatření nezbytná k řešení výsledků monitorování ROM: u projektů, které prošly procesem ROM, jsou výsledky zaslány delegacím EU / jednotkám v ústředí zapojeným do řízení projektu. Očekává se odpověď od delegace, která je obvykle předložena vedoucí finanční instituci. V případě nutnosti je uspořádána schůzka sporných stran za účelem vyjasnění závěrů ROM. Vedle toho probíhají pravidelná informační setkání zástupců Komise s konzultanty, kteří prováděli návštěvy v rámci ROM a mají zástupce Komise informovat o situaci v terénu.

Do budoucna je plánován přezkum řízení projektů ITF za účelem jeho možného uvedení do souladu s ostatními facilitami.

Společná odpověď Komise k bodům 39 až 42

39

Komise nesouhlasí s analýzou Účetního dvora ohledně prokázání potřeby grantu jako podmínky půjčky. Formulář žádosti o grant poskytuje základ pro posouzení, což je uvážený úsudek vycházející z podnětů tematických a geografických jednotek a delegací EU a sekretariátu, který je často doplněn o další dotazy. Posouzení Komise podepřené technickými schůzemi s finančními institucemi a operační radou za přítomnosti členských států je spolehlivé a odůvodněné. Komise má za to, že postup výběru grantů poskytuje dostatečné ujištění a důkaz o jejich potřebě.

42

Komise s touto analýzou nesouhlasí z těchto důvodů:

42 a)

Možné financování bez příspěvku ITF v rámci programu MMF mělo skutečně horní hranici pro nezvýhodněné půjčky (viz tabulka 1 zprávy MMF o stavu v jednotlivých zemích za rok 2009 a 2010), proto musely být veškeré další půjčky zvýhodněné. Rozhodnutí uvážit jakýkoli daný projekt s ohledem na zvýhodněnou půjčku je samostatným rozhodnutím Zambie přijatým po diskusích s mezinárodním společenstvím v závislosti na ekonomické stránce jednotlivých projektů.

42 b)

Samotný grant ERF se ukázal být nedostatečný s ohledem na uzavření financování projektů. Další finanční prostředky nezbytné k překlenutí mezery ve financování bylo možné získat pouze pomocí mobilizace zdrojů finančních institucí prostřednictvím příspěvku ITF.

42 c)

Granty mohou mít vysokou přidanou hodnotu i v případě, že jsou malé, například pokud zaplňují mezeru ve financování, zlepšují kvalitu projektu atd. Ve třech těchto případech grant pomohl zmírnit celkové finanční podmínky, neboť finanční balíček, který navrhli spolufinančníci, vypůjčovatel nepovažoval za zcela přijatelný. U dalšího projektu grant umožnil zvýšit jeho možný dopad, včetně finančních přínosů.

42 d)

Komise nesdílí závěr Účetního dvora. Konečný příjemce mohl zvolit jinou možnost, která by byla výnosnější, ale měla by negativní dopady na životní prostředí. Grant ITF pomohl usnadnit investici do možnosti upřednostňované z hlediska životního prostředí a vyvážit vyšší investiční náklady.

42 e)

Komise nesdílí závěr Účetního dvora, který není dostatečně podložen důkazy.

Grant NIF byl nezbytný k uvolnění celkového investičního balíčku projektu a byl zcela v souladu s cíli politiky EU a partnerské země.

42 f)

Komise nesouhlasí s tímto posouzením. Naznačuje, že grant byl požadován proto, aby příjemce přijal související půjčky, a že balíček kombinovaných zdrojů byl srovnatelný s ostatními finančními nabídkami a nebyl příliš dotován.

42 g)

Tato připomínka nebere v úvahu, že „nedotovaný“ produkt fungoval na základě předpokladu, že dotace bude poskytnuta. Příspěvek NIF je u takového projektu rozhodně potřebný, aby evropské finanční instituce byly schopny poskytnout půjčku se sazbou, která bude stimulovat banky k dalšímu půjčování malým a středním podnikům. Skutečnost, že příspěvek NIF není využit (nebo jen částečně), je spíše známkou úspěchu. Vytváří podmínky pro navazující facilitu s nižší mírou příspěvku NIF (bez náznaku toho, že by grant NIF měl být nižší v případě jiné první operace v zemi).

44

Komise aktivně ovlivňuje ustavení projektů. Typ vlivu bude velmi silně záviset na typu projektu, neboť projekty mají různé cíle a různé očekávané dopady. Projekty kombinující zdroje jsou ustavovány v kontextu partnerství a sdílené odpovědnosti jednotlivých dárců. Komise v tomto partnerství hraje hlavní úlohu, přičemž má rozsáhlý vliv na všechny náležité aspekty projektů.

46

Komise se domnívá, že facility obecně aktivují významné politické zisky.

Politické prostředí je nedílnou součástí zhodnocení projektu. Každý projekt má své zvláštní cíle a očekávané dopady, které se liší podle jeho povahy. U jediného projektu se neočekává, že bude mít dopad na všechny cíle (což se navíc nedoporučuje).

Pokud se v případě ITF projekt kryje s odvětvím, které je pro delegaci ústředním, existuje skutečně příležitost běžným způsobem ovlivnit odvětvovou politiku. Jinak je tomu v případě, že projekt nespadá do ústředního odvětví delegace, přestože má regionální dosah.

51

Z politických a strategických důvodů Komise (ačkoli se domnívá, že pokyny EU týkající se viditelnosti byly dodrženy) posílí opatření v oblasti viditelnosti a začlení delegace více do postupu.

51 a)

Všechny smlouvy o projektech financovaných v rámci regionálních facilit kombinujících zdroje obsahují konkrétní články (jak v obecných podmínkách, tak v příloze uvádějící popis opatření). Tyto články stanoví, že vedoucí finanční instituce zajistí přiměřenou viditelnost grantu.

Kromě toho je součástí Dohody o přenesení nepřímého řízení, která se bude používat od roku 2014 u všech projektů, o nichž byla uzavřena smlouva v rámci regionálních facilit kombinujících zdroje, příloha, jež je konkrétně určena pro plán komunikace a viditelnosti, který bude vypracován pro každý jednotlivý projekt.

Pokud jde o investiční rámec pro západní Balkán, GŘ ELARG zajistilo pomocí smluv o technické pomoci (IPF a IFICO), že veškeré komunikační a propagační nástroje (internetové stránky, zprávy, informativní přehledy k pokynům, semináře, pracovní semináře atd.) uvádějí úlohu EU v daném mechanismu. Kromě toho je rozvíjena větší spolupráce s jednotkami pro komunikaci mezinárodních finančních institucí a jsou zřejmé častější odkazy na EU a investiční rámec pro západní Balkán. Větší viditelnost a soudržnost by se měly dále zlepšit díky tomu, že veškerá komunikační činnost investičního rámce pro západní Balkán bude v nové rozšířené smlouvě IFICO centralizována.

52

Komise zdůrazňuje, že Příručka pro komunikaci a zviditelnění v rámci vnějších akcí Unie je platná a použitelná v případě všech projektů z oblasti vnějších akcí.

Závěry a doporučení

53

Komise odpovídá za ustavení facilit, které bylo ve zprávě hodnoceno kladně. Projekty jsou řízeny v rámci partnerství. Komise spravuje facility, zatímco rozvojové finanční instituce odpovídají za každodenní řízení projektů. Plní rozpočtové úkoly, které jim byly svěřeny, v souladu s předpisy v oblasti nepřímého řízení stanovenými ve finančním nařízení.

Komise při navrhování tohoto systému plně zohlednila možné přínosy facilit a domnívá se, že jejich řízení bylo přiměřené.

Komise má za to, že při dosahování možných přínosů by se měla zohlednit povaha grantů (např. technická pomoc) a výsledky realizace projektů.

54

Komise má za to, že postup schvalování byl důkladný: všechny příslušné zúčastněné strany jsou dostatečně zapojeny a Komise přizpůsobuje postup konzultací zvláštnostem jednotlivých projektů. Během rozhodovacího procesu jsou k dispozici dostatečné a úplné informace.

Ve všech případech je zajištěna přidaná hodnota. Projekty jsou předkládány příslušné operační radě pouze poté, co byly všechny složky projektu vyjasněny a jejich přidaná hodnota je zřejmá.

Opatření týkající se vyplácení záloh jsou předmětem revize v rámci nových šablon pro smlouvy o finančních nástrojích.

55

Komise se domnívá, že odůvodnění financování bylo ve všech případech jasné. Tyto případy jsou popsány v bodě 42 této zprávy a Komise je řádně zpochybnila a odůvodnila. Viz odpověď Komise na bod 42 písm. a) až g).

Ve všech případech byly priority facilit uvedeny do souladu s odvětvovými politikami EU pro jednotlivé regiony (jasně uvedenými v příslušných strategických směrech).

Komise však prozkoumá způsoby, jak dosáhnout rozsáhlejšího dopadu na odvětvové politiky a posílit viditelnost podpory EU.

57

Komise toto doporučení přijímá. Nový formulář žádosti jasně uvádí různé formy přidané hodnoty, které může grant poskytnout.

57 a)

Komise toto doporučení přijímá. Pokyny týkající se revidovaného řízení, které mají směrovat zapojení Komise ve všech fázích procesu schvalování a následné kontroly projektu se připravují v kontextu platformy EU.

57 b)

Komise toto doporučení přijímá. Jde o probíhající proces, který bude pravděpodobně dokončen na konci roku 2014.

57 c)

Komise toto doporučení přijímá. V revidovaném systému správy facilit kombinujících zdroje bylo navrženo, aby projekty byly předkládány pouze ke konečnému schválení (již by se nepoužívalo prozatímní schválení). Formulář žádosti obsahuje podrobný popis potřeby grantu a jeho přidané hodnoty a způsob, jakým byla jeho výše stanovena/vypočtena.

Součástí postupu musí být předběžná analýza a diskuse o připravovaných projektech, které je třeba vyjasnit před předložením ke konečnému schválení, tak aby byla zajištěna vyspělost projektů, jejich dopad a efektivnost.

57 d)

Komise toto doporučení přijímá.

58

Komise toto doporučení přijímá. V budoucnosti bude potřeba prostředků zohledněna před jejich vyplacením. V současnosti se připravuje nová šablona smlouvy o finančních nástrojích. Toto opatření bude pravděpodobně zavedeno do konce roku 2014.

59

Komise toto doporučení přijímá.

59 a)

Rámec pro měření výsledků již byl zahrnut do formuláře žádosti spolu s doprovodnými pokyny objasňujícími požadované informace. Dopad konkrétního grantu EU často nemůže být oddělen od celkového projektu. Co se však týče grantu EU, je třeba jasně zdůraznit přidanou hodnotu (viz výše).

59 b)

Byly zaslány instrukce všem delegacím EU a pokyny se připravují.

59 c)

Komise toto doporučení částečně přijímá. Komise zváží příležitost přizpůsobit metodiku monitorování orientovaného na výsledky specifikům kombinování zdrojů.

60

Komise toto doporučení částečně přijímá.

Připravuje se nová Dohoda o přenesení nepřímého řízení pro všechny projekty, o nichž byla uzavřena smlouva v rámci regionálních facilit kombinujících zdroje. Součástí šablony této dohody bude příloha, jež je konkrétně určena pro plán komunikace a viditelnosti, který bude vypracován pro každý jednotlivý projekt.

QJ-AB-14-016-CS-E  ISSN 1977-5628

Komise a členské státy zřídily za účelem podpory vnějších politik EU osm regionálních investičních facilit. Cílem investičních facilit je sdružovat (kombinovat) granty poskytované Evropskou komisí s půjčkami od finančních institucí. Facility přispívají na financování klíčových infrastrukturních projektů, které vyžadují značné finanční zdroje.

Účetní dvůr prověřoval účinnost kombinování grantů EU s půjčkami od finančních institucí a dospěl k závěru, že kombinování zdrojů bylo obecně účinné. Regionální investiční facility byly dobře zřízeny, ale maxima možných přínosů mechanismů kombinování zdrojů nebylo dosaženo. Účetní dvůr předkládá Komisi řadu doporučení, která se týkají výběru projektů a schvalování grantů, vyplácení prostředků, monitorování realizace grantů EU a zlepšování viditelnosti pomoci EU.